Opinia Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów „Ad Vocem” o propozycji Ministra Sprawiedliwości

Proponowany w projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (nr w wykazie prac legislacyjnych RM-UD95) cechuje się jednak fasadowością oraz pozornością rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratura Generalnego, podkreślić należy, iż taki rozdział już w polskim systemie prawnym zawierała ustawa o prokuraturze z dnia 20 czerwca 1985 r., (art. 10 Dz.U. z 2009r. Nr 178 poz. 1375 zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 listopada 2009 r., z tym że ust. 1, 2 i 5-8 tego art. weszły w życie z dniem 31 marca 2010 r.).

Wątpliwości budzi wprowadzenie w projekcie swoistego novum, że Prokurator Generalny prowadzi prace analityczne w zakresie organizacji i funkcjonowania prokuratury i w tym zakresie współdziała w szczególności z Ministrem Sprawiedliwości (art. 10a projektu ustawy), świadczy to iluzoryczności rozdziału funkcji Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości, a swoistego powiązania pomiędzy oboma funkcjami: rzekomo niezależnym Prokuratorem Generalnym i „politycznym” Ministrem Sprawiedliwości.

Wątpliwości budzi również zapis w projekcie (art. 13g), że Prokurator Generalny nie może podejmować dodatkowego zatrudnienia, innych zajęć zarobkowych i sposobów zarobkowania, z wyjątkiem zatrudnienia na stanowisku dydaktycznym, badawczym lub badawczo-dydaktycznym w łącznym wymiarze nieprzekraczającym pełnego wymiaru czasu pracy pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach. Fakt zatrudnienia Prokuratora Generalnego na stanowisku dydaktycznym, badawczym lub badawczo-dydaktycznym w łącznym wymiarze nieprzekraczającym pełnego wymiaru czasu pracy pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach, może niestety wskazywać na brak niezależności Prokuratora Generalnego, gdyż może łączyć się z podległością i zależnością jego od przełożonego/przełożonych w ramach struktury danej jednostki dydaktycznej, badawczej czy też badawczo-dydaktycznej.

Spore wątpliwości budzi zapis projektowanego art. 13l dotyczący trybu odwołania Prokuratora Generalnego przed upływem 6 letniej kadencji, w zakresie zrzeczenia się stanowiska Prokuratora Generalnego, wówczas Sejm odwołuje go na wniosek Marszałka Sejmu (kolejne uzależnienie od polityka). Kolejna przesłanka do odwołania Prokuratora Generalnego w sytuacji, gdy stał się trwale niezdolny do pełnienia obowiązków na skutek choroby lub utraty sił, co zostało stwierdzone orzeczeniem lekarskim, wymaga wyrażenia opinii przez Krajową Radę Prokuratury, która może blokować odwołanie poprzez niewyrażenie tej opinii, co skutkowałoby piastowaniem stanowiska przez osobę niezdolną do jego piastowania. Wydaje się zasadnym, by wystarczyło samo zaświadczenie potwierdzone orzeczeniem lekarza – orzecznika z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wątpliwości budzi również tryb odwołania przez Sejm uchwałą Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji, jeżeli sprzeniewierzył się on złożonemu ślubowaniu, na wniosek Marszałka Sejmu, grupy co najmniej 35 posłów lub grupy co najmniej 15 senatorów, większością co najmniej 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. To jednoznacznie wskazuje na brak niezależności Prokuratora Generalnego i uzależnienie go od politycznej większości parlamentarnej.

Kolejne wątpliwości budzi jedynie informacyjny charakter projektowany art. 15 ustawy stanowiący, że prokuratora regionalnego, okręgowego i rejonowego powołuje po przedstawieniu kandydatury właściwemu zgromadzeniu prokuratorów, i odwołuje Prokurator Generalny, bez zasięgnięcia stosownej opinii tego ciała kolegialnego, co regulowała ustawa o prokuraturze z dnia 20 czerwca 1985 r. (art. 13 b i art. 13c ustawy).

Spore wątpliwości budzi zapis projektowanego art. 31 § 1 ustawy w zakresie zdefiniowania prokuratora bezpośrednio przełożonego, stanowiący w pkt. 1, że bezpośrednio przełożonym jest Prokurator Generalny – w stosunku do zastępców Prokuratora Generalnego, prokuratorów pełniących czynności w Prokuraturze Generalnej, dyrektorów departamentów Prokuratury Generalnej oraz prokuratorów regionalnych; natomiast w pkt 2 stanowiący, że bezpośrednio przełożonym są zastępcy Prokuratora Generalnego, w zakresie zleconych czynności – w stosunku do prokuratorów pełniących czynności w Prokuraturze Generalnej oraz dyrektorów departamentów Prokuratury Generalnej, jednak nie do prokuratorów regionalnych.

Wątpliwości budzi projektowany art. 57 § 3 ustawy stanowiący, że Prokurator Generalny lub upoważniony przez niego prokurator może zwrócić się o przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez właściwe uprawnione organy, jeżeli pozostawałyby one w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym, oraz może zapoznać się z materiałami zgromadzonymi w toku takich czynności, takiej kompetencji nie mają mieć zastępcy Prokuratora Generalnego i to zarówno Zastępca Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji, jak i Zastępca Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych, pomimo wyodrębnionych organizacyjne struktur,, którymi mają kierować.

Projektowany przepis art. 76 § 6 ustawy stanowi naruszenie zasady równości i stanowi dyskryminację pozostały zastępców Prokuratora Generalnego, gdyż faworyzuje i umożliwia powołanie tylko jednego prokuratora, który pełnił funkcję Zastępcy Prokuratora Generalnego – Dyrektora Głównej Komisji przez czas nie krótszy niż 5 lat,

na jego wniosek powołuje na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Głównej Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP, iż celem wyodrębnienia autonomicznego urzędu Prokuratora Generalnego jest zapewnienie Prokuraturze jako instytucji długo oczekiwanej przez społeczeństwo ale także samo środowisko prokuratorskie niezależności instytucjonalnej. Niezależność instytucji bowiem stanowi podwaliny niezależności samych prokuratorów prowadzących i nadzorujących setki tysięcy postępowań przygotowawczych. Aby taka niezależność była możliwa i nie miała jedynie deklaratoryjnego charakteru, odejść należy od proponowanej w projekcie zasady wyboru Prokuratora Generalnego zwykłą większością głosów przez Sejm. Oznaczałoby to bowiem, że Prokuratora Generalnego wybierałaby tak naprawdę większość „rządowa.” Prowadziłoby to do fikcyjności deklarowanego przez autorów projektu, mającego odseparować Prokuraturę od świata polityki rozdzielenia urzędów. Dlatego niezbędne jest wprowadzenie mechanizmu wyboru przez Sejm, ale kwalifikowaną większością 2/3 lub 3/5 głosów. Prowadziłoby to do konieczności szukania kompromisów wśród klasy politycznej i w konsekwencji wyboru akceptowanego powszechnie kandydata, który musiałby dysponować przymiotem realnego autorytetu rekrutującego się ze środowiska prokuratorskiego.

Wśród podmiotów, które mogą zgłaszać kandydatów na Prokuratora Generalnego znajdują się grupa co najmniej 35 posłów i grupa co najmniej 15 senatorów (art. 13b projektu ustawy). Warto zauważyć, że w przeciwieństwie np. do kandydatów zgłaszanych przez Krajową Radę Prokuratury, kandydaci zgłaszani przez powyższe grupy nie muszą spełnić żadnego innego dodatkowego wymogu, który neutralizowałby czysto polityczne poparcie dla danego kandydata. Biorąc pod uwagę, że głównym celem opiniowanego projektu ustawy jest uniezależnienie prokuratury od czynników politycznych rozwiązanie to trudno uznać za uzasadnione. Jeżeli celem ustawy jest odseparowanie urzędu prokuratorskiego od wpływów politycznych to całkowicie chybione jest rozwiązanie polegające na umożliwieniu politykom zgłaszania kandydatów do zajmowania stanowiska, które z założenia ma być apolityczne. Bardziej racjonalne w świetle deklarowanych przez ustawodawcę celów wydaje się rozwiązanie, w którym czynnik polityczny pozbawiony jest prawa proponowania kandydatów, a jego rola zostaje ograniczona do wyboru spośród kandydatów zaproponowanych przez czynniki fachowe. Przykładem takiego rozwiązania było przyjęte przed 2016 r. rozwiązanie zakładające przedstawianie Prezydentowi RP przez Krajową Radę Prokuratury oraz Krajową Radę Sądownictwa kandydatów na stanowisko Prokuratora Generalnego. 

Niecelowe jest przyznanie prawa pewnej grupie organizacji pozarządowych do zgłoszenia kandydata na urząd Prokuratora Generalnego. Wyłonienie kandydata zdolnego do kierowania działalnością wyspecjalizowanego organu ochrony prawnej jakim jest prokuratura wymaga szczególnej wiedzy o jej funkcjonowaniu, która jest w sposób naturalny nabywana wskutek pełnienia służby w jej strukturach. W sposób oczywisty taką wiedzę będą posiadać sami prokuratorzy, ale już nie działacze zewnętrznych organizacji, będących niekiedy jedynie uczestnikiem postępowań z udziałem prokuratora. Jednocześnie z uwagi na mnogość takich organizacji i możliwość zgłoszenia przez każdą z nich jednego kandydata, można spodziewać się nawet kilkudziesięciu zgłoszeń opartych na inadekwatnych właściwościach kandydatów. Swoją drogą poważne wątpliwości budzi fakt dopuszczenia jedynie części organizacji do procesu wyłonienia Prokuratora Generalnego, przy pominięciu chociażby związków zawodowych zrzeszających prokuratorów. Jeżeli przyjęte rozwiązanie miałoby się ostać, za nierówne traktowanie mogłoby zostać poczytane pominięcie w tym zakresie innych organizacji niż wskazanych w treści projektu, w tym związków zawodowych zrzeszających prokuratorów.

Wątpliwości budzi wskazanie jako podmiotu uprawnionego do przedstawienia kandydata na Prokuratora Generalnego Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: RGNiSW). O ile sam pomysł przyznania takiej kompetencji ciału wywodzącemu się ze świata nauki należy ocenić pozytywnie, o tyle można mieć uzasadnione wątpliwości, czy akurat RGNiSW jest właściwym do tego zadania organem. Ustawowe zadania RGNiSW w żaden sposób nie są związane z planowaną zmianą. Co istotne, sama Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zgłasza uwagę, iż przewidywane uprawnienie pozostaje poza obszarem jej działania. Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem byłoby powierzenie ustawowej roli zgłaszania kandydatów ciałom reprezentującym nauki prawne, a nie przekrojowo (jak RGNiSW) po prostu szkolnictwo wyższe i naukę. Możliwe byłoby np. wskazanie na takie ciała jak rady wydziałów prawa (kandydat mógłby być zgłaszany przy poparciu ich określonej liczby) albo Komitet Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, który wyłaniany jest w wyborach. Swojego rodzaju kuriozum stanowi z kolei propozycja, by prawo do zgłaszania  kandydatów na Prokuratora Generalnego miała

Wątpliwości budzi także w projekcie brak transparentnego trybu poparcia kandydata na Prokuratora Generalnego (art. 13b § 8 projektu ustawy).

Należy zauważyć, że skupiając się na kwestii niezależności Prokuratora Generalnego autorzy projektu nie zagwarantowali pełnej niezależności w podejmowaniu decyzji o merytorycznym znaczeniu dla prowadzonych postępowań samym prokuratorom jednostek prokuratury. Nie proponuje się bowiem zmiany art. 7 § 3 i 4 Prawa o prokuraturze, w myśl których polecenie dotyczące treści czynności procesowej prokurator przełożony wydaje na piśmie, a na żądanie prokuratora – wraz z uzasadnieniem, a jeżeli prokurator nie zgadza się z poleceniem dotyczącym treści czynności procesowej, może żądać zmiany polecenia lub wyłączenia go od wykonania czynności albo od udziału w sprawie. O wyłączeniu rozstrzyga ostatecznie prokurator bezpośrednio przełożony nad prokuratorem, który wydał polecenie. Rozwiązanie to zostało wprowadzone do ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 1985 r., Nr 31, poz. 138) ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 1990 r., Nr 20, poz. 121). Ustawą z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1375), została istotnie zwiększona samodzielność prokuratorów, bowiem w myśl zmienionego art. 8 ust. 2 ustawy o prokuraturze z dnia 20 czerwca 1985 r. prokurator był obowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia przełożonego prokuratora, jednakże zarządzenia, wytyczne i polecenia nie mogły dotyczyć treści czynności procesowej. Prokurator bezpośrednio przełożony uprawniony był do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora podległego w formie pisemnej, z włączeniem takiego postanowienia do akt sprawy (art. 8a ust. 1). Z regulacji tej zrezygnowano w aktualnie obowiązującej ustawie. Wskazane rozwiązanie zapewniało jednak dużą samodzielność prokuratorowi przy podejmowaniu decyzji merytorycznych, z czym wiązała się także oczywiście odpowiedzialność za nie. Celowe byłoby zatem rozważenie przywrócenia go w opiniowanym projekcie ustawy.

Z aprobatą natomiast należy odnieść się do kwestii zapewnienia prokuraturze autonomii budżetowej, jako mechanizmu wzmacniającego jej niezależność. Na tle doświadczeń funkcjonowania modelu prokuratury w Polsce w latach 2010-2015 widoczne jest jak duże znaczenia ma fakt budżetowej niezależności, której brak był w tym okresie krytykowany jako utrudniający wcielenie w życie postulatu jej niezależności.

Fakt zachowania w projekcie obecnej struktury organizacyjnej prokuratury, co jest gwarancją utrzymania zasady równości wynagrodzeń sędziów i prokuratorów. Punktem wyjścia tej zasady jest równoległość struktury organizacyjnej sądów powszechnych i prokuratury. Należy wyrazić nadzieję, że szkodliwe pomysły demolujące strukturę organizacyjną prokuratury przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowej struktury sądownictwa powszechnego zostaną definitywnie odrzucone na co zdaje się wskazywać kierunek obrany przez projektodawców.

Wątpliwości budzi art. 13c § 1 pkt 1-3 znowelizowanej ustawy określa warunki jakie spełniać ma Prokurator Generalny, z których wynika, że teoretycznie na to stanowisko może być powołana osoba będąca prokuratorem prokuratury rejonowej / cyt.: „ jest prokuratorem powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury..”, z zachowaniem stażu pracy wynikającego z tych przepisów/. Z kolei w nowelizowanym art.13n założono, że z dniem zakończenia kadencji bądź odwołania przez Sejm, osoba zajmująca stanowisko Prokuratora Generalnego obejmuje stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej. Jednocześnie nowelizowany art. 76 § 1 pkt 1 i 2 zakłada, że prokuratorem Prokuratury Generalnej może zostać osoba, która przez co najmniej 5 lat zajmowała stanowisko prokuratora prokuratury apelacyjnej, regionalnej, okręgowej lub prokuratora IPN., nie ujmując w tym gronie prokuratorów prokuratur rejonowych. Z powyższych względów wydaje się, że należy wyeliminować możliwość wyboru na stanowisko Prokuratora Generalnego osoby będącej jedynie prokuratorem prokuratury rejonowej, bądź dopuszczając taką możliwość, w razie wyboru takiej osoby na stanowisko Prokuratora Generalnego, nie zakładać, że po zakończeniu sprawowania funkcji obejmie stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej.

Doprecyzowania wymaga również treść projektowanego art. 76, poprzez wskazanie, czy do 15 letniego okresu zajmowania stanowiska prokuratora, który predestynuje do powołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej, zalicza się okres zatrudnienia na stanowisku asesora prokuratury, analogicznie jak zawarto w projektowanym art. 13c § 2. W przeciwnym wypadku należałoby domniemywać, że okresu asesury, nie zalicza się do wskazanego 15 letniego okresu, aczkolwiek rzeczywista intencja projektodawcy nie została wyjaśniona w uzasadnieniu projektu.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Głównej Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP, iż niewątpliwe novum stanowi wprowadzenie instytucji „Rady Społecznej przy Prokuratorze Generalnym” (art. 13r § 1), do której zadań ma należeć wyrażanie stanowiska w istotnych sprawach dotyczących organizacji i funkcjonowania prokuratury. Co istotne, w skład tego gremium mają wchodzić wyłącznie przedstawiciele środowisk nieprokuratorskich, w tym samorządu adwokackiego i radcowskiego oraz organizacji pozarządowych.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organizacja i funkcjonowanie prokuratury winny być ukształtowane w sposób zapewniający maksymalną efektywność w realizacji jej ustawowych zadań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Nie ulega wątpliwości, że naczelnym zadaniem prokuratury jest prowadzenie i nadzorowanie postępowań przygotowawczych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami, a więc działalności newralgicznej, z oczywistych względów podatnej na próby poddawania procesów decyzyjnych wpływom zewnętrznym. Dlatego też uzasadnione dążenie do zapewnienia prokuratorom, w tym Prokuratorowi Generalnemu, niezbędnej niezależności w podejmowaniu dyskrecjonalnych decyzji, powinno znaleźć odzwierciedlenie w racjonalnej separacji urzędu prokuratorskiego od wpływów i czynników zewnętrznych, w szczególności takich, które są motywowane bądź to konkurencyjnymi celami wynikającymi z reprezentowania stron procesu karnego, bądź nastrojami i tendencjami społecznymi, nieuwzględniającymi po częstokroć konieczności prawidłowego i ścisłego stosowania przepisów prawa. Zarówno w jednym, jak i drugim wypadku kreacja gremium cieszącego się autorytetem ciała działającego na podstawie ustawy, podejmującego działania nie tylko na wniosek Prokuratura Generalnego, ale także z własnej inicjatywy (vide art. 13r § 3) będzie pozbawiać relacje prokuratury z innymi podmiotami życia publicznego niezbędnego zdrowego dystansu.

Po wtóre, skoro podmioty mające delegować przedstawicieli do Rady Społecznej przy Prokuraturze Generalnym mają z oczywistych względów inne cele niż te wskazane jako zadania ustawowe prokuratury, nie sposób oczekiwać, że działania tych przedstawicieli będą ukierunkowane na optymalizację efektywności w realizacji jej ustawowych zadań, co będzie powodować, że efekt pracy tego organu nie będzie wnosił istotnych merytorycznie treści pozwalających na rzeczywiste usprawnienie funkcjonowania prokuratury.

Nie sposób zgodzić się z założeniem uzasadnienia projektu, jakoby utworzenie Rady Społecznej przy Prokuratorze Generalnym było wyrazem dążenia do uspołecznienia procesów zarządzania sferą publiczną i zapewnienia przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego udziału w sprawowaniu władzy w sytuacji, gdy władza ta realnie sprawowana jest na innych poziomach. Oczywistym jest przecież, że stanowienie zasad polityki karnej, jak również przepisów prawa stosowanych przez prokuratorów w toku czynności służbowych jest domeną odpowiednich organów władzy ustawodawczej i wykonawczej, do których prokuratura się nie zalicza. Tym samym odpada argument konieczności uspołecznienia procesu wykonywania władzy, skoro władza ta spoczywa na innych organach, gdzie właściwe ciała doradcze mają rację bytu i stanowią rzeczywiste, racjonalne i wyważone uwzględnienie czynnika społecznego w procesie sprawowania władzy.

Ponadto wątpliwości budzi uzasadnienie projektu w części, w jakiej argumentuje zasadność utworzenia tego rodzaju organu doradczego przy Prokuratorze Generalnym stanowiącego element równoważący działanie instytucji publicznej, której przysługuje prawnie usankcjonowana niezależność od innych organów władzy publicznej w sytuacji, gdy działalność prokuratury jest ściśle poddana kontroli władzy sądowniczej, stanowiącej miarodajny i obiektywny, a przede wszystkim merytoryczny miernik oceny działalności prokuratury. Im mniejsze znaczenie przy ocenie pracy prokuratury będzie nadawać się nie orzeczeniom sądowym, a presjom i nastrojom społecznym, tym bardziej efekty tej pracy będą wypaczone, albowiem punktem odniesienia nie będą już przepisy prawa, które w swoim obecnym kształcie chronią wszystkich uczestników procesu karnego, tylko „osąd społeczny”, który uwzględnia w większym stopniu niż przepisy prawa i gwarancje konstytucyjne subiektywne odczucia rewanżyzmu i opacznie rozumianego „społecznego poczucia sprawiedliwości”. Ten ostatni element stanowił fundament polityki karnej okresu PRL, do czego nie należy wracać.

Zgodzić się również należy z przedstawionym w trakcie konsultacji społecznych stanowiskiem Pani prokurator Joanny Malcharek z Prokuratury Regionalnej w Katowicach, że w składzie planowanej do ustanowienia Rady Społecznej przy Prokuratorze Generalnym, zważywszy na założenie, że do jej zadań ma należeć wyrażenie stanowisk w istotnych sprawach dotyczących organizacji i funkcjonowania prokuratury, razi w szczególności brak przedstawiciela prokuratorów, jak i sędziów /przy otwartej jeszcze kwestii sposobu ich wyboru czy wskazania/.

W konsekwencji nie sposób dostrzec istotnych argumentów przemawiających za wprowadzeniem do ustroju prokuratury tego rodzaju instytucji, której charakter z całą pewnością będzie co najmniej fasadowy, a bardzo prawdopodobne, że również i szkodliwy, tym bardziej, że funkcjonowanie Rady Społecznej będzie pociągało za sobą koszty związane przede wszystkim z wypłatą członkom tego gremium środków pieniężnych stanowiących zwrot kosztów przejazdu, zakwaterowanie oraz diet, a koszty funkcjonowania Rady Społecznej będą pokrywane z budżetu państwa z części przeznaczonej na finansowanie jednostek organizacyjnych prokuratury (art. 13r § 11 i 12). W sytuacji, gdy poziom finansowania wynagrodzeń korpusu urzędniczego i innych pracowników prokuratury jest chronicznie na zatrważająco niskim poziomie, przeznaczanie środków publicznych na cele o wątpliwej korzyści jest absolutnie nie do przyjęcia.

To Krajowa Rada Prokuratury powinna stanowić istotny organ samorządu prokuratorskiego, jednak utrzymany przez projektodawców dotychczasowy, „kagańcowy” tryb wyboru członków tego zgromadzenia pozbawia je reprezentatywności względem środowiska prokuratorów i stanowi organ o jedynie fasadowo demokratycznym charakterze.

Zważyć należy, że większość członków Rady mają stanowić prokuratorzy wybrani przez zgromadzenia prokuratur regionalnych, których skład, po pierwsze jest bardzo ograniczony, albowiem składa się jedynie częściowo z członków wybranych przez prokuratorów, zwłaszcza szczebla rejonowego, a w pozostałej części z prokuratorów rejonowych, okręgowych i zastępców prokuratora regionalnego, powoływanych nie przez kogo innego jak Prokuratora Generalnego. W konsekwencji większość członków Rady będzie składało się z przedstawicieli wybranych przez nominatów Prokuratora Generalnego oraz wąskiej grupy prokuratorów wybranych w wyborach „powszechnych” przez wszystkich prokuratorów.

Należy przypomnieć wcześniejsze stanowisko Rady Głównej ZZPiPP RP wyrażone w 2020 r., gdy apelowano do ustawodawcy, aby skład osobowy zgromadzeń prokuratorów pochodził w całości z wyborów, przesądzając o autentycznie samorządowym charakterze tego gremium. Niestety, autorzy projektu utrzymując dotychczasowy, niedemokratyczny model eliminują z ustroju prokuratury elementy samorządności, doprowadzając do sytuacji, kiedy to skład osobowy Krajowej Rady Prokuratury, organu mającego być rzeczywistym organem samorządowym, będzie odzwierciedlał nie oczekiwania prokuratorów, uprawnionych do posiadania własnego, kolegialnego organu o prawdziwie samorządnym charakterze, a przede wszystkim życzenia najwyższych decydentów funkcjonujących w otoczeniu politycznym.

Wobec powyższego za niezbędną należy uznać taką korektę projektu, aby skład osobowy Krajowej Rady Prokuratury w części, w jakiej wybierany będzie przez poszczególne zgromadzenia jednostek organizacyjnych prokuratury pochodził z wyborów, w których biorą udział wszyscy prokuratorzy, ze wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury, również tych szczebla rejonowego. Należy podkreślić, że obecne możliwości techniczne nie stanowią żadnej przeszkody do sprawnego przeprowadzenia takiego procesu, a jedynie organ, którego skład będzie ukształtowany w ten właśnie sposób, będzie mógł cieszyć się realnym przymiotem samorządności i realizować uzasadnione postulaty, które nie zostały dotychczas zrealizowane. Tego rodzaju procedury wyborcze, pobawione „kurialnego” charakteru są realizowane z powodzeniem przez inne samorządy prawnicze np. adwokacki, czy radcowski.

Warto w tym miejscu dodać, iż „kagańcowe” zmiany składu zgromadzeń w prokuraturach regionalnych były rezultatem „ekscesu” krakowskiego zgromadzenia, który przyjął uchwałę wzywającą do poszanowania niezależności prokuratorów. Aby zapobiec takim sytuacjom w przyszłości poszerzono skład osobowy zgromadzeń o prokuratorów funkcyjnych. Realna samorządność zawodowa wymaga natomiast, aby zgromadzenia nie były jedynie „przedłużeniem” narady służbowej prokuratorów funkcyjnych, lecz zajmowały stanowiska w sprawach najważniejszych dla prokuratury i prokuratorów, tak jak w opisanym wyżej przypadku, efektem którego było tzw. „Lex Krasoń.”

W dużej części podzielamy stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w tym obszarze przedstawione w toku konsultacji społecznych. Jak zauważył Rzecznik opiniowany projekt utrzymuje także dotychczasowy model delegacji, w ramach której Prokurator Generalny, a także prokuratorzy regionalni i okręgowi mogą dyskrecjonalnie przenieść dowolnego prokuratora do dowolnej jednostki prokuratury w dowolnej części kraju (art. 106 § 2 i 6 Prawa o prokuraturze), a także do jednostek podległych Ministrowi Sprawiedliwości (art. 106 § 1 Prawa o prokuraturze). Tymczasem dotychczasowe doświadczenia pokazały, że obecny model może być nadużywany: w formie szykany, przez delegowanie prokuratora do miejsca odległego od jego miejsca zamieszkania albo w formie nieuzasadnionego faworyzowania, przez delegowanie prokuratora do wyższej jednostki prokuratury mimo braku odpowiedniego doświadczenia. Podzielić należy pogląd RPO, że obecny model delegacji osłabia formalną niezależność prokuratorów (deklarowaną w art. 7 § 1 Prawa o prokuraturze), umożliwiając prokuratorom przełożonym (w tym Prokuratorowi Generalnemu) wywieranie nacisków na podwładnych przez groźbę delegowania wbrew ich woli do odległej miejscowości w razie niewydania pożądanej przez nich decyzji. Poza tym brakuje wystarczających gwarancji ochrony prawa prokuratorów do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 47 Konstytucji RP i art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka), wolności słowa (art. 54 Konstytucji RP i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka), a także dobrych obyczajów w relacjach między pracodawcą a pracownikami.

Jak słusznie podniósł RPO, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wolność słowa zawiera w sobie prawo pracowników (w tym również sędziów, prokuratorów, urzędników państwowych) do wyrażania swoich poglądów na temat warunków pracy i kierowania do pracodawcy żądań poprawy w tym zakresie, a także do wypowiadania się na tematy ważne z punktu widzenia interesu publicznego. Pracownika, zwłaszcza zatrudnionego w organach władzy publicznej, może wiązać względem pracodawcy obowiązek lojalności i dyskrecji, ale nawet on nie jest nieograniczony. Samo rozdzielenie funkcji Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości jedynie ogranicza, lecz nie eliminuje ryzyka arbitralności decyzji tego pierwszego. W związku z powyższym, w ślad za Rzecznikiem Praw Obywatelskich postulujemy uzupełnienie art. 106 Prawa o prokuraturze o:

– przesłanki decyzji delegacyjnych podejmowanych przez Prokuratora Generalnego, prokuratorów regionalnych i prokuratorów okręgowych;

– wymóg uzasadnienia tych decyzji;

– wprowadzenie jakiejkolwiek formy kontroli decyzji o delegacji wbrew woli prokuratora np. przez Krajową Radę Prokuratury, a nadto

– eliminację możliwości delegowania prokuratora bez jego zgody.

Utrzymanie szerokich kompetencji Prokuratora Generalnego do bezpośredniej ingerencji w działalność podległych prokuratorów (art. 7-9 i art. 15 Prawa o prokuraturze). Brak uregulowania gwarancji niezależności w postaci zakazu odbierania i przenoszenia śledztw.

Podzielić należy w całości stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażone w powyższym zakresie. Projekt utrzymuje szerokie kompetencje Prokuratora Generalnego do bezpośredniej ingerencji w działalność prokuratorów regionalnych,
a za ich pośrednictwem także w działalność prokuratorów okręgowych i rejonowych, obejmujące:

1. 1) wydawanie wiążących poleceń prokuratorom co do czynności procesowych (art. 7 § 2–5 Prawa o prokuraturze);
2. 2) zmiany i uchylanie decyzji podległych prokuratorów (art. 8 § 1 Prawa
   o prokuraturze);
3. 3) przejmowanie spraw prowadzonych przez prokuratorów podległych (art. 9 § 2 w zw. z art. 13 § 2 Prawa o prokuraturze).

Jak słusznie podkreślił RPO, wykonywanie wymienionych uprawnień przez Prokuratora Generalnego nie będzie uzależnione od żadnych przesłanek, nie będzie wymagało uzasadnienia, ani nie będzie podlegało jakiejkolwiek kontroli. W istocie rzeczy kumulacja tych kompetencji pozwoli Prokuratorowi Generalnemu na wpływanie na śledztwa, dochodzenia i inne czynności wszystkich prokuratorów. Samemu Prokuratorowi Generalnemu uprawnienia z art. 7–9 Prawa o prokuraturze przysługują względem prokuratorów regionalnych, natomiast oni mają analogiczne kompetencje względem prokuratorów okręgowych, a ci ostatni – względem prokuratorów rejonowych. Takie rozwiązanie czyni formalnie deklarowaną niezależność prokuratora (art. 7 § 1 Prawa o prokuraturze) iluzoryczną. Prokurator regionalny w istocie rzeczy był i pozostanie całkowicie zależny od Prokuratora Generalnego, który może i nadal będzie mógł zakwestionować każdą jego decyzję procesową, nawet w najdrobniejszych sprawach. Podobnie iluzoryczna będzie niezależność prokuratora okręgowego względem prokuratora regionalnego oraz prokuratora rejonowego względem okręgowego. Dodatkowo zważyć należy, że Prokuratorowi Generalnemu nadal będzie przysługiwało dodatkowe narzędzie w postaci możliwości odwołania w każdej chwili szefa każdej prokuratury regionalnej, okręgowej lub rejonowej bez podania przyczyny (art. 15 § 1 Prawa o prokuraturze).

Poza tym, co słusznie podniósł Rzecznik Praw Obywatelskich rozwiązanie to budzi wątpliwości co do zgodności z zasadą zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Według ugruntowanego stanowiska doktryny prawa konstytucyjnego,
w ramach zasady zaufania państwo musi zapewnić jednostce możliwość planowania
i działania przy pełnej znajomości przesłanek działania organów władzy publicznej oraz zakaz nagłego wycofywania się z ustalonych reguł postępowania. Tymczasem art. 7 § 2–5, art. 8 § 1 i art. 9 § 2 w zw. z art. 13 § 2 Prawa o prokuraturze pozwalają Prokuratorowi Generalnemu na nagłe i uznaniowe ingerencje w działalność prokuratury (np. przez wymuszenie umorzenia postępowania albo odmowy wszczęcia śledztwa), według tylko sobie znanych przesłanek, bez konieczności tłumaczenia motywacji swoich działań stronom postępowania. Fakt oddzielenia funkcji Prokuratora Generalnego od funkcji Ministra Sprawiedliwości jedynie ogranicza, lecz nie eliminuje, ryzyka arbitralności decyzji tego pierwszego.

W związku z powyższym, w ślad za propozycjami Rzecznika Praw Obywatelskich należałoby wprowadzić stosowne gwarancje ochrony niezależności prokuratorów przed arbitralnością działań Prokuratora Generalnego przez:

– określenie przesłanek wykonywania uprawnień z art. 7–9 Prawa o prokuraturze;

– wprowadzenie wymogu ich uzasadnienia, które powinno być podawane do wiadomości stronom danego postępowania;

– wprowadzenie kadencyjności prokuratorów regionalnych, okręgowych
i rejonowych oraz określenie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających ich odwołanie przed upływem kadencji.

  Nadto, przepisy projektu w obszarze gwarancji niezależności winny zostać uzupełnione o postulowane od wielu lat przez Związek Zawodowy Prokuratorów
i Pracowników Prokuratury RP zakazy:

1. 1. Odbierania spraw prokuratorom referentom poza ściśle określonymi w ustawie przypadkami,
2. 2. Przenoszenia spraw do innych jednostek organizacyjnych prokuratury wbrew przepisom o właściwości miejscowej, poza ściśle określonymi w ustawie przypadkami.

Doświadczenia pracy w prokuraturze pod różnymi rządami uczą, że powyższe patologie występowały pod rządami wszystkich opcji politycznych i występują również po 13 grudnia 2023 r. z coraz większym nasileniem.

Wątpliwości budzi również mechanizm degradacyjny w stosunku do prokuratorów Prokuratury Krajowej. Zgodzić się w pełni należy z opiniami prokuratora Sebastiana Rohma z Prokuratury Regionalnej w Katowicach i Rady Głównej ZZPIPP RP.

Regulacja proponowana przez projektodawców ustawy o zmianie ustawy – Prawo o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw przewiduje – w projektowanym art. 44 ust. 7, że prokuratorowi Prokuratury Krajowej, który nie zostałby powołany do Prokuratury Generalnej i zostałby przeniesiony do innej jednostki organizacyjnej prokuratury, przysługuje prawo do wynagrodzenia należnego prokuratorowi jednostki organizacyjnej stopnia, do której prokurator PK zostałby przeniesiony
– z uwzględnieniem stawek awansowych wynikających z ogólnego stażu pracy na stanowiskach prokuratorskich. Realnie doszłoby do istotnego obniżenia przysługującego tym prokuratorom wynagrodzenia. W krańcowych przypadkach byłemu prokuratorowi PK, z wieloletnim stażem pracy w tej jednostce, przysługiwałoby wynagrodzenie prokuratora prokuratury rejonowej.

Nie sposób odnieść wrażenia, iż głównym celem proponowanej regulacji ustawy jest weryfikacja w obecnej Prokuratury Krajowej prokuratorów, którzy posiadają stanowisko prokuratora tej Prokuratury, a z którymi autorzy projektu nie widzą możliwości współpracy.  Forma jaką proponuje się w projekcie jest nieakceptowalna i przypomina tę zaprezentowaną w roku 2016, przy wejściu w życie przepisów wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, a którą krytykowały zarówno niezależne środowiska prokuratorskie jak i sędziowskie w latach 2016-2024.

Przedstawione przez projektodawcę uzasadnienie potrzeby wprowadzenia powyższego rozwiązania jest wewnętrznie sprzeczne – z jednej strony neguje się istnienie konstytucyjnych gwarancji ochrony nabytych uprawnień majątkowych prokuratorów Prokuratury Krajowej, a jednocześnie wskazuje się wyroki Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące możliwości ograniczenia przez ustawodawcą praw słusznie nabytych i maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy (e.m.u.) tych praw. Tezy tych wyroków Trybunału powoływane są przy tym wybiórczo i tendencyjnie. Według projektodawców ustawodawca ma dużą swobodę w ograniczaniu praw nabytych, co jest oczywistą nieprawdą. Uzasadnienie jest przy tym chaotyczne, a co najważniejsze – nie wskazuje się w nim żadnej wartości konstytucyjnej, która uzasadniałaby dopuszczalność ograniczenia uprawnień prokuratorów Prokuratury Krajowej w sferze przysługującego im wynagrodzenia – co byłoby następstwem hipotetycznego wprowadzenia przedstawionych unormowań. Odnosząc się do projektu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wysokość wynagrodzenia zasadniczego prokuratora
w tym prokuratora PK, nie jest uznaniowa, lecz jest jednoznacznie określona przepisami prawa, a w szczególności ustawą z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r. poz. 1360). W świetle ustalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego prawo prokuratora do wynagrodzenia, jak i e.m.u. tego prawa, są innymi prawami majątkowymi podlegającymi ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 1
i ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134 oraz postanowienie TK z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. K 25/23, OTK ZU seria 2024/A, poz. 17). Odnośnie do art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji
w wyroku o sygn. K 1/12 Trybunał stwierdził, że „ochrona praw majątkowych polega nie tylko na zapobieganiu i eliminowaniu działań faktycznych, uniemożliwiających uprawnionym korzystanie z przysługujących praw, lecz także na takim ukształtowaniu ich treści, które ograniczałoby niebezpieczeństwo jednostronnego niweczenia ich ekonomicznej istoty (tak: powołany wyżej wyrok o sygn. K 33/99). Obowiązek zapewnienia równej ochrony praw majątkowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego − prawodawca może zróżnicować zakres lub środki ochrony, ale działanie takie musi mieć racjonalne uzasadnienie, być proporcjonalne i znajdować oparcie innych konstytucyjnie chronionych wartościach”. Tym samym nie może być kwestionowane, że prawo prokuratorów PK do wynagrodzenia i maksymalnie ukształtowana ekspektatywa tego prawa niewątpliwie objęte są również ochroną wynikającą z wywodzonej z art 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw słusznie nabytych – uprawnienia te zostały bowiem nabyte zgodnie z ustawą, której konstytucyjność nie została zakwestionowana. Zasada ochrony praw nabytych sprowadza się do zakazu arbitralnego znoszenia albo ograniczania praw przysługujących jednostce. Zapewnia ona ochronę słusznie nabytych praw podmiotowych, a także e.m.u. W szczególności, zgodnie z orzecznictwem TK:

– zakazuje ona arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym; dotyczy przysługujących już określonym osobom praw podmiotowych, przy czym bez znaczenia jest, czy prawa te zostały nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ustawy (po spełnieniu przewidzianych w ustawie przesłanek);

– nie ma charakteru absolutnego, tj. nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe, jednak prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte musi spełnić szereg warunków, których dopuszczalność badana z punktu widzenia tego:

a) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych,
b) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,
c) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także
d) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (RP (por. np. powołany wyrok TK z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 oraz powołane postanowienie TK z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. K 25/23).

Należy podkreślić, że dokonując istotnych zmian w ustroju prokuratury
w 2010 r. i 2016 r. ustawodawca stanął przed analogicznym problemem, to jest kwestią sytuacji prokuratorów istniejących wówczas (odpowiednio) Prokuratury Krajowej lub Prokuratury Generalnej, którzy nie zostali powołani do nowotworzonej jednostki organizacyjnej prokuratury najwyższego stopnia. W obu tych przypadkach ustawodawca zasadnie przyjął, że w świetle powołanych wyżej zasad i przepisów Konstytucji RP, nie jest możliwa ingerencja w sferę nabytych przez tych prokuratorów praw majątkowych. Nie istnieje bowiem żadna wartość, która uzasadniałaby przełamanie podstawowych zasad konstytucyjnych, jakimi niewątpliwie są zasada ochrony praw nabytych i zasady ochrony własności i innych praw majątkowych. Konsekwencją tych słusznych ocen ustawodawcy były gwarantujące te prawa rozwiązania przyjęte w art. 19 ustawy z dnia 27 października 2009 r. o zmianie 4 ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1375) oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 178).

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności nie można więc przyjąć, by istniały jakiejkolwiek przesłanki (wartości konstytucyjne) dające podstawę do przyjęcia rozwiązań proponowanych w art. 44 ust. 7 projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o prokuraturze i innych ustaw. Mamy więc do czynienia z próbą arbitralnego, niezgodnego z Konstytucją, pozbawienia prokuratorów PK słusznie przysługujących im praw majątkowych. Trzeba bowiem podkreślić, że decyzja o wyznaczeniu stopnia jednostki, do której nastąpiłoby przeniesienie skutkujące obniżeniem wynagrodzeni, byłaby uznaniową, natychmiast wykonalna decyzją Prokuratora Generalnego. Nawet wprowadzenie sądowej kontroli takiej decyzji nie daje gwarancji, że rozwiązanie z art. 47 ust. 7 projektu nie byłoby wykorzystywane jako środek o charakterze de facto represyjnym, a dolegliwość wynikałaby przede wszystkim z istotnego obniżenia wysokości dotychczas uzyskiwanego wynagrodzenia. Wiele okoliczności, w tym wspomniane wyżej braki uzasadnienia projektu, wskazuje więc na to, że rzeczywistą motywacją, jaka przyświecała autorom projektu, był zamiar stworzenia instrumentu umożliwiającego kontynuowanie represji wobec części środowiska prokuratorskiego.

Na aprobatę również zasługuje przedstawione w trakcie konsultacji społecznych stanowisko prokuratora Sebastiana Rohma z Prokuratury Regionalnej
w Katowicach, który zwrócił uwagę na ogólnikowość kryteriów przydatności do zajmowania stanowiska prokuratora Prokuratury Generalnej przez obecnych prokuratorów Prokuratury Krajowej.

Pierwsze z kryteriów to „posiadane kwalifikacje niezbędne do realizacji zadań jednostek prokuratury poszczególnych stopni”. Projekt nie określa jednak w żaden sposób, jakie to konkretne kwalifikacje mają decydować o wskazaniu prokuratorowi, odpowiadającej tym kryteriom, jednostki organizacyjnej prokuratury, w której ma pełnić służbę. Trudno również uwierzyć, że nowo powołany Prokurator Generalny
w ciągu 60 dni, jakie będzie posiadał na podjęcie decyzji kadrowych, zdoła poznać kwalifikacje wszystkich prokuratorów Prokuratury Krajowej w sposób wystarczający do podjęcia rzetelnej oceny.

Drugie z kryteriów to „przebieg dotychczasowej służby, w tym okresy pełnienia służby na poszczególnych stanowiskach prokuratorskich oraz okresy delegowania do innych jednostek organizacyjnych prokuratury”. Również i to kryterium jest nieostre, ponieważ nie wskazuje wzorca, który uznać należy za miarę oceny, czy okresy o których mowa w tym kryterium są odpowiednie do zajmowania określonego stanowiska.

Trzecie z kryteriów, to jest „zakres i charakter wykonywanych zadań na poszczególnych stanowiskach prokuratorskich” nie precyzuje również, jakie standardy oczekiwane są od prokuratora do wykonywania zadań na poszczególnych szczeblach jednostek prokuratury.

Jak słusznie zauważył prokurator Sebastian Rohm wskazane kryteria rażą swoją ogólnikowością, co prowadzić może do decyzji uznaniowych lub wprawdzie podjętych w dobrej wierze, ale niezasadnych.

Zgodzić się należy również z opiniującym, iż przepis nakazujący sporządzenie uzasadnienia każdej decyzji kadrowej, dotyczącej obecnych prokuratorów Prokuratury Krajowej nie wskazuje, jakie elementy to uzasadnienie powinno zawierać. Można przypuszczać jedynie, że odnosić się powinno do projektowanych kryteriów opisanych wyżej, przy czym prawidłowe uzasadnienie pierwszego z tych kryteriów, to jest posiadania odpowiednich kwalifikacji, wymagałoby podjęcia uprzedniej oceny pracy prokuratora na podstawie badań aktowych i wydaje się, że nie tylko spraw prowadzonych na szczeblu Prokuratury Krajowej, ale i na poprzednich odcinkach pracy.

Możliwość odwołania się do sądu pracy przez prokuratora od decyzji Prokuratora Generalnego o przeniesieniu do innej jednostki prokuratury w przypadku niepowołania na stanowisko prokuratora Prokuratury Generalnej ocenić należy również krytycznie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przeniesienie na inne miejsce służbowe prokuratora jest aktualnie jedną z kar dyscyplinarnych, której wymierzenie wymaga prawomocnej decyzji sądu dyscyplinarnego. Tymczasem, po raz kolejny, tak jak w 2016 roku
w przepisach wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, ocenianym projektem ustawy zamierza się przenosić prokuratorów do innych jednostek prokuratury
i pozbawiać ich dotychczas zajmowanych stanowisk decyzją administracyjną
i uznaniową, czyli de facto usankcjonować wymierzanie kar dyscyplinarnych bez określenia charakteru deliktu dyscyplinarnego i możliwości realizowania prawa do obrony a przede wszystkim bez decyzji niezawisłego sądu. Jak wywodzi dalej słusznie autor opinii zawarte w ocenianym projekcie prawo do złożenia odwołania do sądu pracy od decyzji o przeniesieniu służbowym nie spełnia wystarczającej funkcji gwarancyjnej. Po pierwsze odwołanie nie łączy się z suspensywnością zaskarżonej decyzji. Po drugie czas rozstrzygania sporów przed sądem pracy czyni to uprawnienie mało sprawnym.
Po trzecie zaś uprawnienie takie przysługiwałoby prokuratorowi również gdyby takiego przepisu do projektu nie wprowadzono. Całkowitej krytyce poddać należy zawarty
w projekcie pomysł obniżenia wynagrodzeń prokuratorom Prokuratury Krajowej, którzy nie zostaną powołani do Prokuratury Generalnej, do wysokości zależnej
od szczebla jednostki, w której pełnić mają obowiązki służbowe. Podnoszone
w uzasadnieniu projektu argumenty o ekwiwalentności wynagrodzenia w odniesieniu do rodzaju wykonywanych obowiązków nie wytrzymują krytyki, gdy porówna się je
z aktualnym stanem prawnym, który ocenianym projektem również nie będzie zmieniany. Podkreślić bowiem trzeba, że prokuratorzy podczas pierwszych 6 miesięcy delegowania do jednostki wyższego szczebla nie otrzymują żadnej dodatkowej gratyfikacji z tytułu wykonywania obowiązków w tych jednostkach, a przecież obowiązki te są obowiązkami o innym ciężarze gatunkowym niż te wykonywane
w jednostkach macierzystych. Również prokurator delegowany do jednostki niższego rzędu, na bazie aktualnych przepisów oraz tych obowiązujących ewentualnie po projektowanej nowelizacji nie będzie posiadał obniżonego wynagrodzenia z tytułu wykonywania obowiązków w jednostce niższego rzędu. Zatem proponowane rozwiązanie jawi się jako niesprawiedliwe, a projektowane rozwiązania nie będą korelować z innymi uregulowaniami ustawy Prawo o prokuraturze.

Autorzy projektowanej ustawy w uzasadnieniu projektu na poparcie projektowanych zapisów obniżających wynagrodzenie dla przenoszonych prokuratorów przywołali sygnatury trzech orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazali kilka tez z tych orzeczeń pochodzących, przy czym wskazanie to było wybiórcze i nie odnosiło się do kontekstu wydania wyroków oraz pomijało inne fragmenty uzasadnień. Powyższe technika spowodowała, że przywołanie tych wyroków, mających uzasadniać brak ekspektatywy do uzyskiwania dotychczasowego wynagrodzenia przez prokuratora, wprowadzać może w błąd. Analiza bowiem całości orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturach K 1/12 i K 32/02 wskazuje, że dotyczyły one wprawdzie kształtowania wynagrodzeń i możliwości ich zmiany na niekorzyść pracownika, ale jednocześnie oba wyroki wskazują na wyjątkowość takich sytuacji, a wyjątkowość
ta związana była z koniecznością zachowania równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych, które są wartościami konstytucyjnie chronionymi. Dodatkowo przypomnieć należy, że pierwsze z tych orzeczeń, to jest o sygnaturze
K 1/12, dotyczyło „zamrożenia” w roku 2012 wynagrodzeń sędziów i prokuratorów, właśnie tylko i wyłącznie w związku ze złą sytuacją budżetową Państwa. Dość jeszcze przypomnieć, że wyrok ten wskazywał, że obwieszczenie Prezesa GUS o przeciętnym wynagrodzeniu nie stanowi ekspektatywy prawa do wynagrodzenia, podczas gdy aktualnie setki wydanych orzeczeń sądów pracy w sprawach z pozwów prokuratorów
i sędziów o zapłatę zaległego wynagrodzenia wskazują na zasadę odwrotną, powołując się również na normy zawarte w Konstytucji RP. Z kolei przytaczany w uzasadnieniu projektu wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze K 2/97 z 22 grudnia 1997 roku, a w zasadzie fragment uzasadnienia o treści „Należy mieć na uwadze,
że konstytucja nie zakazuje ustawodawcy wprowadzania jakichkolwiek zmian do istniejących regulacji prawnych, w tym także zmian połączonych z pogorszeniem sytuacji niektórych grup obywateli.” pomija całkowicie dalszą jego treść, a wskazującą, że „Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność takich regulacji każdorazowo ma na uwadze, czy nie zachodzi taka sytuacja, że ustawodawca regulujący odmiennie dotychczasowe uprawnienia, wprowadza – z punktu widzenia praw obywateli – rozwiązania trafniejsze, lepiej odpowiadające założeniom konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wybór trafniejszych rozwiązań należy do kompetencji ustawodawcy, co oczywiście nie wyklucza konstytucyjnej oceny takich rozwiązań. W badanej sprawie Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku,
że ustawodawca przenosząc do regulacji ustawowej na zasadach wyżej omówionych problematykę czasu pracy i wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w ruchu ciągłym nie uszczuplił interesów tej grupy zawodowej, a tym samym nie naruszył konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych.” O ile zgodzić się należy
z wybrzmiewającymi w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego wskazaniami, że ochronie prawnej nie podlegają prawa nabyte niesłusznie, to wskazania te nie implikują jednak możliwości oceny, czy prawo zostało nabyte niesłusznie, na mocy decyzji organu niesądowego, a zwłaszcza na podstawie nieostrych kryteriów.  

Podsumowując, należy stwierdzić, że biorąc pod uwagę fundamentalne dla demokratycznego państwa prawnego znaczenie wymogu niezależności prokuratury rozwiązanie polegające na rozdzieleniu funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratura Generalnego należy ocenić jako częściowo uzasadnione. Uwzględnienia wymagają jednak podniesione w niniejszej opinii uwagi, gdyż samo, nawet najlepsze ukształtowanie pozycji ustrojowej Prokuratura Generalnego nie jest wystarczające do zapewnienia niezależności i profesjonalizmu prokuratury i prokuratorów.