Krytycznie wobec pojęcia „neosędziego”
Andrzej Golec – prokurator Biura Lustracyjnego IPN, prezes zarządu Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów „Ad Vocem”
W opublikowanym 17 lipca 2025 r. stanowisku Komisji Europejskiej przed TSUE znalazło się jednoznaczne stwierdzenie: prawo UE nie zabrania, by sędziowska część KRS była wybierana przez parlament, co stanowi twarde odrzucenie narracji o rzekomej „nielegalności” neo‑KRS i „neosędziów” w Polsce.
Komisja wyraźnie sprecyzowała, że nie istnieją przepisy prawa UE stojące na przeszkodzie parlamentarnemu wyborowi sędziowskiej części KRS uznając, że kluczowe są gwarancje niezależności, a nie sam mechanizm wyboru. Wskazała także, że termin „neosędzia” nie odpowiada żadnemu obowiązującemu pojęciu prawnemu.
To oznacza, że narracja o nielegalności statusu setek, czy też tysięcy sędziów, została obalona i powinna być zastąpiona rzeczową debatą o procedurach nominacyjnych i wyważeniu kompetencji między władzami.
Wprowadzenie
W przestrzeni publicznej w Polsce po 2018 r. ugruntowała się narracja o tzw. „neosędziach” – mających rzekomo zostać powołanych w sposób sprzeczny
z Konstytucją RP i standardami europejskimi. Termin ten funkcjonuje jako etykieta, która sugeruje nielegalność lub przynajmniej kontrowersyjność statusu tysięcy sędziów powołanych na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa po reformie z 2017 r. Tymczasem dogłębna analiza porównawcza mechanizmów obowiązujących w państwach Unii Europejskiej, jak również orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, prowadzi do wniosku, że polski system nie wykracza poza europejskie ramy instytucjonalne.
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie rzetelnego obrazu praktyki nominacyjnej w państwach członkowskich UE, w szczególności w odniesieniu do: sposobu powoływania członków organów odpowiedzialnych za nominacje sędziów; procedur wyboru sędziów; sposobu wyboru sędziów do TSUE i ETPCz oraz ograniczeń kompetencji instytucji europejskich wynikających z zasady przyznania.
Artykuł stanowi jednocześnie polemikę z narracją o „neosędziach”, wskazując jej publicystyczny charakter i brak podstaw prawnych.
Europejski pluralizm modeli sądownictwa
Problem nominacji i niezależności sędziów w UE jest obecnie szeroko dyskutowany, m.in. w kontekście dyskusji o reformach Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) w Polsce. Jak wskazuje Komisja Europejska, prawo UE nie nakłada sztywnych reguł co do sposobu wybierania członków krajowych rad sądownictwa – kluczowe jest jednak zachowanie gwarancji niezależności tego organu. W artykule dokonano porównania przyjętego w Polsce rozwiązania z mechanizmami obowiązującymi w Niemczech, Francji, Hiszpanii, Włoszech i Niderlandach.
Jak wspomniano, w Unii Europejskiej nie istnieje jeden „wzorcowy” sposób kształtowania rad sądownictwa ani powoływania sędziów. Co więcej, w Niemczech, Austrii czy Szwecji w ogóle nie funkcjonują niezależne rady – nominacji dokonuje minister lub parlament. We Francji i Włoszech rady są mieszane: część członków powołuje parlament, część środowisko sędziowskie, część prezydent lub rząd.
Polska, powierzając wybór sędziowskiej części KRS Sejmowi, poszła śladem m.in. Hiszpanii, która od dekad stosuje identyczne rozwiązanie. We Włoszech i Francji
w skład rad również wchodzą osoby wyłaniane przez polityków. Te systemy nie są kwestionowane na poziomie unijnym.
Modele powoływania członków rad sądownictwa w UE
Mając na uwadze powyższe można wskazać na trzy główne typy:
- Model parlamentarno-ministerialny: Niemcy: nie funkcjonuje odrębna rada sądownictwa. Sędziów federalnych sądów wybiera komisja złożona z ministrów sprawiedliwości krajów związkowych oraz członków Bundestagu. Austria: brak rady sądownictwa; sędziów powołuje prezydent na wniosek ministra sprawiedliwości spośród kandydatów przedstawionych przez komisje złożone z sędziów.
- Model korporacyjno-polityczny: Hiszpania: Consejo General del Poder Judicial składa się z 20 członków, z czego 12 wybieranych jest spośród sędziów przez parlament, a 8 spośród prawników o uznanym dorobku. Rada pełni funkcję nominacyjną i dyscyplinarną. Włochy: Consiglio Superiore della Magistratura liczy 27 członków – 16 wybieranych przez sędziów, 8 przez parlament, 3 to funkcjonariusze z urzędu. Rada powołuje i awansuje sędziów. Francja: Conseil Supérieur de la Magistrature składa się z sędziów, parlamentarzystów i obywateli powołanych przez władze publiczne. Rada opiniuje kandydatów na stanowiska sędziowskie.
- Model sędziowsko-parlamentarno- prezydencki Polska:Krajowa Rada Sądownictwa składa się z 25 członków, w tym 15 sędziów wybieranych przez Sejm, 6 członków z urzędu (Prezes SN, NSA, Minister Sprawiedliwości) oraz 4 posłów i senatorów. Rada przedstawia Prezydentowi RP kandydatów na sędziów wszystkich szczebli.
Polski model – choć różni się od poprzedniego modelu kooptacyjnego (gdzie sędziowie wybierali sędziów) – nie odbiega zasadniczo od modeli funkcjonujących np. w Hiszpanii, Francji czy Włoszech, gdzie również występuje istotny udział parlamentu w składzie rad sądownictwa.
Skład i sposób powoływania organów ds. nominacji sędziów
Polska. Zgodnie z art. 187 Konstytucji KRS tworzy 25 członków: Pierwszy Prezes SN, Minister Sprawiedliwości, Prezes NSA, osoba powołana przez prezydenta, 15 sędziów i 6 parlamentarzystów. Po 2017 r. właśnie parlament wybiera 15 członków-sędziów. Jest to istotna zmiana – jeszcze do 2017 r. sędziowie do KRS wybierali się wzajemnie. Nowy model sprawia, że większość członków KRS to sędziowie, ale wybrani przez władzę ustawodawczą. Niezależność KRS podkreśla konstytucja (art.186-187) – KRS ma gwarantować niezależność sądownictwa.
Niemcy. Nie ma tu jednego organu typu KRS. Przy federalnych nominacjach sędziów (np. do Sądu Konstytucyjnego czy najwyższych sądów) rolę wybierających pełni Richterwahlausschuss (Komisja Wyboru Sędziów). Składa się z 16 ministrów sprawiedliwości krajów związkowych i 16 przedstawicieli Bundestagu. Sędziów federalnych mianuje minister sprawiedliwości wspólnie z komisją: obie strony zgłaszają kandydatów, komisja głosuje, a minister uzgadnia z jej decyzją nominację Prezydenta RFN. W kolegiach sędziowskich (Präsidialrat) również uczestniczą doświadczeni sędziowie, których zdanie jest brane pod uwagę. Na poziomie krajów związkowych często istnieją podobne komisje z udziałem sędziów i ministrów (lub całych rządów landowych). Niezależność sędziów jest w Niemczech mocno chroniona – konstytucja gwarantuje niezawisłość sędziów (art.97 GG) oraz brak możliwości odwołania sędziego za sposób orzekania. Udział przedstawicieli ustawodawcy jest znaczny, ale zazwyczaj wymaga szerokiej większości i uwzględnienia opinii środowiska sędziowskiego.
Francja. Organ o nazwie Conseil supérieur de la magistrature (CSM), podzielony jest na dwie sekcje – dla „sędziów” (magistrats du siège) i dla „prokuratorów”. Jeśli chodzi o sędziów struktura jest następująca: przewodniczy jej pierwszy prezes Sądu Kasacyjnego, a poza nim zasiada pięciu sędziów wybranych przez kolegów, jeden prokurator, a także sześć „osób wyróżnionych” – rzecznik stanu (Conseil d’État), adwokat i cztery inne osoby mianowane przez prezydenta oraz przewodniczących parlamentu. Zatem w 13-osobowej sekcji dla sędziów „osoby w togach” stanowią mniejszość (6/13). Formułuje się listę kandydatów na wyższe stanowiska sędziowskie na podstawie rekomendacji CSM. Sekcja CSM dla sędziów wydaje propositions nominacji (zwłaszcza na prezesów sądów i najwyższe stanowiska) – pozostałych sędziów mianuje prezydent (głowa państwa) za zgodą CSM. Ta konstrukcja oznacza, że choć sędziowie uczestniczą w radzie, ostatecznie nominacje wydają władze państwa. Niezależność francuskiego sądownictwa jest konstytucyjnie gwarantowana (art.64 Konstytucji), a sam CSM ma konstytucyjny status ciała doradczego dla prezydenta. Krytycy wskazują jednak, że w CSM dominują „laicy” (osoby spoza środowiska), a prezydent zachowuje duży wpływ na nominacje. Na marginesie warto wspomnieć, że nie ma odrębnej kontroli konstytucyjnej legalności powołań sędziowskich – jeśli zasady przewidziane prawem są zachowane, nominacja jest ostateczna.
Hiszpania. Organem odpowiedzialnym jest Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) – Rada Główna Sądownictwa. Składa się z prezesa Najwyższego Trybunału (przewodniczy) i 20 członków powoływanych przez króla na 5 lat. Zgodnie z Konstytucją: 12 spośród nich ma być spośród sędziów (łącznie z różnymi szczeblami sądów), a 8 spośród prawników o uznanej kompetencji. Obowiązująca regulacja prawna przewiduje, że parlament wybiera wszystkich członków: 6 sędziów (po 3/5 głosów w obu izbach – 4 od deputowanych, 4 od senatorów) oraz 8 „zawodowych prawników” (4 przez Kongres, 4 przez Senat – również większością 3/5). Rada działa więc ze znacznym udziałem prawodawcy. Niezależność CGPJ jest konstytucyjnie zagwarantowana (art. 122 Konstytucji Hiszpanii mówi o jego statusie organu rządzącego sędziami), jednak praktyka pokazała, że gdy rady nie można odnowić (brak politycznego porozumienia), może dojść do stagnacji wymiaru sprawiedliwości. Nominacje sędziów (np. prezydentów sądów) dokonuje król na wniosek CGPJ – od roku 2013 musi to być współudział parlamentu (np. wybór prezesów przez 3/5 głosów), co miało być zabezpieczeniem przed całkowitym upolitycznieniem. W praktyce hiszpański system krytykowany jest za nadmierny wpływ partii – Reformy zmierzają ku zmniejszeniu upolitycznienia (po 2023 r. planowano zmiany). Status powołanych sędziów – nominacja przez CGPJ jest ostateczna. Jednak hiszpański SN orzekł, że decyzje „działającej” niewłaściwe powołanej Rady mogą być wadliwe, co skutkowało m.in. unieważnianiem niektórych nominacji sędziów wyższego szczebla. Generalnie jednak nie przewiduje się odrębnej kontroli konstytucyjnej – jedynie zwykłe sądy administracyjne mogą ewentualnie badać prawidłowość nominacji (jeśli podniesiony został zarzut np. uchybienie procedurze).
Włochy. Działa tu Consiglio Superiore della Magistratura (CSM). Jego konstytucyjnym przewodniczącym jest prezydent Republiki (bez prawa głosu), a w skład „z urzędu” wchodzą Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego Kasacyjnego oraz Prokurator Generalny przy SN. Pozostałych 24 członków CSM jest wybieranych: dwóch trzecich (16) stanowią sędziowie nominowani przez kolegów – z różnych szczebli (włoskich zawodowych sędziów „kazutich”), jedną trzecią (8) stanowią „laicy” (quorum parlamentarny): wybierani przez wspólne posiedzenie obu izb parlamentarzystów spośród profesorów prawa i doświadczonych adwokatów. To dokładnie spełnia europejską zasadę większości sędziowskiej – 16/24 członków wybiera się z udziałem środowiska sędziowskiego (2/3), a pozostałych 1/3 wybiera parlament. Niezależność CSM jest konstytucyjna (art.104 Konstytucji Włoch, zasada autonomii wymiaru sprawiedliwości) i jego mandat jest ustawowo chroniony. Rada decyduje o awansach i nominacjach do SN – CSM przedstawia prezydentowi republiki kandydatów na prezesa SN lub na wyższe stanowiska, prezydent formalnie ich powołuje. Ponieważ większość członków to sędziowie wskazywani przez kolegów, system ten jest uznawany za zgodny z rekomendacjami CoE (co najmniej połowa sędziów-członków wybrana przez środowisko), choć oczywiście udział polityków (8 członków przez parlament) istnieje jako mechanizm kontroli. Włosi nie mają zwyczajowo odrębnej skargi konstytucyjnej dotyczącej złamania zasad nominacji – nominacje sądów wyższych akceptowane są przez Trybunał Konstytucyjny przy okazji rozpatrywania innych spraw, ale nie ma powszechnie stosowanej procedury unieważniania powołań sędziów.
Niderlandy. Tu nie funkcjonuje „rada sądownictwa” w typowym modelu. Formalnie istnieje Raad voor de Rechtspraak (Rada ds. Sądownictwa), odpowiedzialna głównie za administrację sądów (zarząd budżetem, organizacją), a nie bezpośrednio za nominacje. Rada ta liczy 3–5 członków, przy czym co najmniej połowa to byli lub obecni sędziowie. Członków Rady mianuje władza wykonawcza (rekomenduje minister sprawiedliwości). Nominacje sędziów odbywają się inaczej: kandydatów wskazuje niezależny Krajowy Komitet Selekcyjny ds. Sądownictwa składający się z 6 sędziów i 6 osób spoza korpusu (w tym prokurator i adwokat). Komitet ocenia kandydatów i przekazuje propozycje ministrowi sprawiedliwości, który występuje z nimi do króla (formalnie nominacja królewska). W praktyce, jak zauważa analiza Komisji Weneckiej, propozycje komitetu są niemal zawsze akceptowane, a minister ma prawo weta w wyjątkowych sytuacjach. Zatem system niderlandzki oparty jest na komisji selekcyjnej z udziałem sędziów, a Rada Sądownictwa pełni raczej funkcję doradczą i zarządczą. Niezależność sędziów holenderskich jest chroniona konstytucyjnie (art.117 Gw), a ich powołania (po zatwierdzeniu przez króla) nie podlegają specjalnej kontroli konstytucyjnej – ECHR uznał niedawno, że taki system (z udziałem komisji, choć bez obowiązkowego wyboru przez kolegów) spełnia standardy niezależności.
Zgodność z rekomendacjami KE i RE
Porównując systemy należy zauważyć, że włoskie rozwiązanie jest najbliższe zaleceniom: 2/3 członków CSM wybierają sędziowie, co odpowiada rekomendacji CM/Rec(2010)12 o co najmniej połowie przedstawicieli przez środowisko. Polska (po 2017) oraz Hiszpania mają w radach większość sędziów, ale wybieranych przez parlament – Komisja UE (i co do zasady RE) akceptuje udział władzy ustawodawczej, o ile system zapewnia bezpieczeństwo nominacji, choć zastrzega sobie prawo krytyki takiej politycznej roli. Niemcy i Francja opierają się na mieszanych modelach (w Niemczech – szerokie komisje z udziałem ustawodawcy i ekspertyzy sędziowskie; we Francji – rada dominowana przez tzw. laickie osobistości i prezydenta, tylko częściowo przez sędziów). Holandia prezentuje rozwiązanie unikatowe: formalnie selekcję przeprowadza komisja i minister, a „rada sądownictwa” jest organem stricte administracyjnym.
Status sędziów nominowanych i kontrola legalności powołań
Polska. Sędziowie powołani przez prezydenta na wniosek KRS z tzw. „nowej KRS” otrzymali pełnię prawa do orzekania. Po stanowisku Komisji Europejskiej popartym wnioskiem NSA (sprawa C-719/24) SN uznał, że nominacje z poprzednich lat nie muszą być natychmiast anulowane, o ile sędziowie będą respektować niezależność i bezstronność. W Polsce instytucja odwoławcza w razie podejrzenia nielegalności nominacji istnieje w postaci skargi do sądu administracyjnego (ale od nominacji generalnie się tego nie praktykuje) lub testu niezawisłości sędziego. Komisja podkreśla jednak, że jeśli system nominacji gwarantuje realną niezależność, nie stoi on na przeszkodzie przepisom prawa UE.
Niemcy. Powołani sędziowie mają status konstytucyjny – są powołani na czas nieoznaczony i cieszą się nieusuwalnością. Jeśli wybory dokonały się z naruszeniem prawa, ewentualną kontrolę sprawuje sąd administracyjny (np. Federalny Sąd Administracyjny rozpatruje skargi służbowe), natomiast kwestia konstytucyjności procedur byłaby badana przez Trybunał Konstytucyjny RFN. W praktyce nominacje federalne oparte na porozumieniu ministra i komisji praktycznie nie są podważane. Niemcy nie przewidują specjalnej „skargi konstytucyjnej” przeciw powołaniu sędziego – niezależność sędziego podlega ochronie ogólną konstytucją (Art.19(4) GG daje prawo do sądu, w tym TK sięga po sprawy naruszeń praworządności).
Francja. Sędziowie mianowani przez prezydenta (na wniosek CSM) uzyskują ten sam status co inni. Konstytucja gwarantuje ich niezależność (art.64). Procedura nominacji nie podlega sądowej kontroli – jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa w organizacji samej rady czy uchybienia prawnej procedurze można żądać unieważnienia aktu administracyjnego (np. decyzji prezydenta) przed sądem administracyjnym. W praktyce nie było precedensów unieważniających nominację sędziego w wyniku błędu formalnego.
Hiszpania. Sędziowie powoływani przez króla z rekomendacji CGPJ mają stały etat sędziowski. Jeżeli jednak rada została wybrana niezgodnie z prawem (np. kadencja wygasła, a parlament nie dokonał wyboru), hiszpańskie sądy administracyjne mogą uznać część jej decyzji za bezskuteczne. Tak się zdarzyło w ostatnich latach – hiszpański SN w kilku sprawach stwierdził, że uchybienia przy powoływaniu członków CGPJ mogą prowadzić do „prawości” nominacji (por. orzeczenia nt. tzw. „wygaśnięcia kadencji”). Niemniej, standardowo nie istnieje odrębna kontrola konstytucyjna – ewentualne wady w procesie nominacji trafiają pod ocenę sądów administracyjnych. W Polsce analogią były orzeczenia SN o ważności/bezstronności sędziego nominowanego przez „nową KRS”.
Włochy. Powołani sędziowie (np. do SN) mają pełną niezależność – nie są odwoływani za orzekanie i mogą zostać odwołani tylko na skutek przewidziany prawem dyscyplinarnym. Jeśli nominacja została dokonana z naruszeniem konstytucji, procedurę uchylenia stosuje się zwykle przez skargę do Sądu Konstytucyjnego lub sądów administracyjnych (zwłaszcza w sprawie złamania procedur konkursu). Do tej pory włoski TK nie miał potrzeby uchylać powołania sędziego, zakładając że wybór CSM zgodny z konstytucją (art.104) tworzy niezależne instytucje sądowe. Tak jak w Niemczech, ogólną kontrolę legalności nominacji może też prowadzić TK (zasada 135 Konstytucji), ale nie ma przepisanej szczególnej procedury na “przeciw” nominacji.
Niderlandy. Po wyborze przez komisję i mianowaniu przez króla, sędzia uzyskuje nieusuwalność i niezależność (status konstytucyjny, art.117 Gw). Ewentualne zastrzeżenia co do prawidłowości niderlandzkiej procedury można zgłaszać do sądów administracyjnych – w praktyce jednak Komisja Wenecka zauważa, że mechanizmy selekcji (komisja połowę złożona z sędziów) oraz doradcza rola Rady sprawiają, iż praktycznie żadne powołanie nie było uznane za wadliwe. Trybunał w Strasburgu wcześniej stwierdził (sprawa Kleyn i inni v. Holandia, 2003), że system holenderski spełnia wymogi niezależności i bezstronności (nie narusza art.6 EKPC) – mimo że minister ma ostateczny podpis.
Wybór sędziów ETPCz i TSUE – kompetencje, legitymacja i ograniczenia
Zasady wyboru sędziów do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz): Zgodnie z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) każda Umawiająca się Strona (państwo członkowskie Rady Europy) przedstawia Zgromadzeniu Parlamentarnemu Rady Europy listę trzech kandydatów na sędziego ETPCz. Następnie Zgromadzenie Parlamentarne wybiera sędziów większością głosów spośród tych list (art. 22 EKPC). Kandydaci muszą mieć „wyjątkowe kwalifikacje” i zostają wybrani na 9-letnią kadencję (bez możliwości ponownej elekcji). Podkreśla się, że wybór przez zgromadzenie parlamentarzystów nadaje sędziom ETPCz pewną legitymację demokratyczną: jak zauważa sekretariat Zgromadzenia, proces ten “zapewnia sędziom demokratyczną legitymację”. W praktyce krajowe procedury wyłaniania list kandydatów są różne – Rada Europy w wytycznych z 2012 r. podkreśla konieczność otwartych konkursów i jawności na etapie krajowym, ale standardy te są często realizowane w ograniczonym zakresie.
Zasady wyboru sędziów Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE): Traktat o funkcjonowaniu UE stanowi, że sędziowie (oraz rzecznicy generalni) TSUE „są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich” na 6-letnią kadencję. W praktyce oznacza to nie tyle formalne głosowanie, co wzajemne porozumienie państw – de facto jednomyślną zgodę – co czyni proces praktycznie politycznym i niejawym. Przed nominacją funkcjonuje wprawdzie Panel Ekspertów (art. 255 TFUE) oceniający kompetencje kandydatów, jednak samo wyrażenie „wspólnym porozumieniem” wskazuje na wybór dokonywany w zamkniętym gremium rządowym bez udziału opinii publicznej. Po elekcji Rada UE przyjmuje postanowienie powołujące sędziego. Standardy europejskie nie określają szczegółów tej procedury i pozostają ogólnikowe, np. co do kryteriów kwalifikacyjnych czy wieku kandydatów.
Porównanie z krajowymi zasadami nominacji: W większości państw członkowskich procedury powoływania sędziów mają charakter hybrydowy, z udziałem organów ustawodawczych lub niezależnych rad sądowniczych. Przypomnijmy, we Francji i Niemczech sędziowie są wybierani przez parlamenty, w Polsce Prezydent powołuje sędziów spośród kandydatów rekomendowanych przez Krajową Radę Sądownictwa, w Hiszpanii i we Włoszech istnieją korporacyjne rady sądownicze z przedstawicielami politycznymi, a w krajach skandynawskich dominuje udział ministrów sprawiedliwości z akceptacją parlamentarną. Ogólnie procesy krajowe coraz częściej obejmują konkursy, publiczne ogłoszenia i udział specjalnych komisji – co ma zwiększać przejrzystość i wiarygodność nominacji. W ocenie ekspertów stowarzyszeń prawniczych „wybór sędziów powinien być transparentny i jawny, a kryteria wyboru precyzyjne” zarówno na etapie krajowym, jak i ponadnarodowym. Tymczasem procedury ETPCz i TSUE cechuje w dużej mierze poufność i brak społecznej kontroli. Jak zauważono, w porównaniu z wyborem sędziów najwyższych instancji krajowych standardy „luksemburskie” i „strasburskie” są „zadziwiająco ogólnikowe”, a największe kontrowersje budzi brak jawności – pomimo że zarówno Rada Europy, jak i UE deklarują wartość otwartości, w praktyce „decydowały się na głównie tajny charakter poszczególnych etapów” nominacji. Brak publicznej kontroli nad tymi wyborami obniża postrzeganą legitymację demokratyczną obu trybunałów.
Zasada przyznania i ograniczenia kompetencji UE
Zasada przyznania kompetencji (art. 5 TUE): Ważnym ograniczeniem jest zasada conferral – UE ma tylko te kompetencje, które państwa przekazały w traktatach. Zgodnie z art. 5 ust. 2 TUE „Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach”. Oznacza to, że organizacja struktur sądownictwa i sposób mianowania sędziów pozostają w gestii państw. Unia nie przejęła bezpośrednich uprawnień do kształtu sądownictwa krajowego ani procedur nominacji – za wyjątkiem pośrednich wymagań zawartych w traktatach (np. zasada niezawisłości sędziów jako warunku stosowania prawa UE). Podobnie Europejska Konwencja Praw Człowieka (choć ustanowiona ponadnarodowo) nie ingeruje
w organizację sądownictwa krajowego poza wymogami przestrzegania niezależności sądów jako elementu prawa do rzetelnego procesu. Zapis art. 4 ust. 2 TUE dodatkowo nakazuje UE szanować „tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną
z podstawowymi strukturami konstytucyjnymi” państw członkowskich. Zasada ta wskazuje na konieczność ostrożności przy rozszerzaniu nadzoru unijnego czy międzynarodowego nad systemem krajowym. Ujmując językiem konstytucyjnym, państwa nie przekazały Unii i instytucjom europejskim kompetencji do ustanawiania zasad wyboru ich sędziów – pozostają one częścią ich suwerennych uregulowań konstytucyjnych.
Wątpliwości co do legitymacji ETPCz i TSUE: Krytycy podkreślają, że ani ETPCz, ani TSUE nie mają bezpośredniej legitymacji demokratycznej, w przeciwieństwie do sądów krajowych opartych pośrednio na mandacie wyborczym obywateli. Sędziowie tych trybunałów zasiadają „we własnym imieniu” i powołani są przez organy wykonawcze (TSUE) lub reprezentacje parlamentarne (ETPCz), ale nie odpowiadają oni przed elektoratem. Polski Sąd Najwyższy zauważył w ostatnim orzeczeniu, że demokratyczna legitymizacja władzy wymaga istnienia ciągłego „łańcucha nominacyjnego” prowadzącego wstecz do obywateli. W kontekście europejskich trybunałów jego brak budzi pytania o zasadność ingerencji w procedury krajowe. Również Trybunał Konstytucyjny RP w wyroku K 7/21 zwrócił uwagę, że sposób powoływania sędziów TSUE (przez rządy z możliwością wielokrotnej kadencji) różni się istotnie od krajowych standardów niezależności (nieusuwalność i kadencja dożywotnia), co – zdaniem niektórych sędziów TK – może wpływać na niezależność TSUE. Zatem można powątpiewać, czy trybunały te są w pełni uprawnione do kontroli krajowych procedur nominacyjnych ponad to, co wynika z wyraźnych postanowień traktatowych czy konwencyjnych.
Konkluzja
Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Sprawiedliwości UE pełnią kluczowe role w ochronie praworządności, ale ich procedury nominacyjne różnią się zasadniczo od mechanizmów krajowych. Brak bezpośredniej legitymacji wyborczej ich członków oraz ogólnikowość i tajność procesów wyboru rodzić mogą uzasadnioną krytykę
i pytania o demokratyczną akceptowalność tych organów. Jednocześnie należy pamiętać, że zarówno konstytucje państw członkowskich, jak i pierwotne prawo europejskie (art. 4 ust. 2 i art. 5 TUE) chronią suwerenność i tożsamość ustrojową krajów w zakresie organizacji wymiaru sprawiedliwości. Dlatego w ocenie zgodności prawa UE i standardów EKPCz z prawem krajowym konieczne jest umiarkowane podejście: przestrzeganie wartości wspólnych (demokracji, praw człowieka, niezawisłości sądów) musi iść w parze z poszanowaniem różnic ustrojowych. W praktyce oznacza to, że interpretacja przepisów unijnych i konwencyjnych powinna respektować konstytucyjne tożsamości państw członkowskich oraz ograniczenia wynikające z przyznanych kompetencji, unikając nadmiernego usuwania państw
z decyzyjnego wpływu na swoje procedury sądowe.
Narracja o „neosędziach” w Polsce, mimo jej popularności w debacie publicznej, wobec powyższych uwag, nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistych standardach europejskich. Polska procedura powoływania sędziów – zarówno co do składu KRS, jak i nominacji prezydenckich – mieści się w szerokim katalogu praktyk spotykanych w UE. Wybór sędziów ETPCz
i TSUE jest obarczony większym stopniem uznaniowości i mniejszą przejrzystością niż wiele krajowych procedur. Instytucje europejskie nie zostały wyposażone
w kompetencje do ustanawiania modelu sądownictwa w państwach członkowskich.
W związku z powyższym wszelka krytyka sędziów powołanych po 2018 r. w Polsce winna być formułowana z zachowaniem zasad państwa prawa, a nie w oparciu
o niejednolite i fragmentaryczne kryteria polityczne lub publicystyczne. Ochrona niezawisłości sędziów powinna obejmować również tych, których powołano zgodnie
z Konstytucją RP, w procedurze przewidzianej ustawą i zaakceptowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Jedynie takie podejście może zapewnić równowagę między praworządnością a poszanowaniem suwerenności państw członkowskich Unii Europejskiej.