Andrzej Golec, prezes NSP Ad Vocem, prokurator Biura Lustracyjnego IPN, były Prokurator Regionalny w Gdańsku i były Zastępca Dyrektora Biura Prokuratora Krajowego
Wprowadzenie
W europejskim sporze o prymat prawa często ścierają się dwie perspektywy: z jednej strony zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, wywiedziona z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE), z drugiej zaś strony nadrzędność konstytucji krajowej jako najwyższego prawa w każdym państwie członkowskim.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 8 ust. 1 wyraźnie stanowi, że jest ona najwyższym prawem RP. Podobne zasady wynikają z porządków konstytucyjnych innych państw: w Niemczech Ustawa Zasadnicza (Grundgesetz) zawiera tzw. klauzulę wieczności (art. 79 ust. 3) chroniącą podstawowe zasady ustrojowe przed ograniczeniem, a we Francji uczestnictwo w UE oparto o postanowienia konstytucyjne (tytuł XV Konstytucji), które nie uchylają suwerenności narodu. W konsekwencji, prawo unijne nie może podważać fundamentalnych zasad ustrojowych wynikających z konstytucji – jeżeli doszłoby do kolizji, pierwszeństwo ma porządek konstytucyjny państwa członkowskiego. Poniżej przedstawiono argumentację prokonstytucyjną potwierdzającą nadrzędność konstytucji nad wykładnią TSUE, w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego RP, Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec oraz Rady Konstytucyjnej Francji.
Konstytucja jako najwyższe prawo i granica integracji
Konstytucja jest najwyższym aktem normatywnym w krajowym porządku prawnym – stanowi o tym expressis verbis Konstytucja RP, a także ustrojowa pozycja konstytucji w innych państwach. Proces integracji europejskiej dokonywany jest więc w ramach i na podstawie samej konstytucji. Przystąpienie Polski do UE nastąpiło w trybie art. 90 Konstytucji RP (specjalna procedura wyrażająca zgodę na przekazanie organizacji międzynarodowej kompetencji w niektórych sprawach), co oznacza, że Unia Europejska otrzymała tylko takie kompetencje, jakie państwo przekazało w granicach konstytucyjnych. Podobnie Niemcy pozostają “panami traktatów” (Herren der Verträge) – jak ujął to Federalny Trybunał Konstytucyjny (FTK) – ponieważ Unia jest organizacją międzynarodową obdarzoną jedynie kompetencjami przyznanymi przez państwa członkowskie. Również we Francji Rada Konstytucyjna zaznaczyła, że udział w organizacji europejskiej nie może pozbawiać państwa jego suwerennych uprawnień – jeśli zobowiązania unijne są sprzeczne z konstytucją lub naruszają podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej, to przed ich przyjęciem konieczna jest zmiana konstytucji. Przykładowo, w 1992 r. Rada Konstytucyjna uznała niektóre postanowienia Traktatu z Maastricht za niezgodne z francuską ustawą zasadniczą (decyzja nr 92-308 DC), co wymusiło nowelizację konstytucji przed ratyfikacją traktatu.
Wątek ten zostanie poszerzony w dalszej części artykułu.
Z powyższego wynika, że prawo unijne obowiązuje w porządku krajowym z woli i na mocy konstytucji, ale konstytucja nie traci przez to charakteru prawa najwyższego. Trybunał Konstytucyjny RP podkreśla, iż od prymatu Konstytucji nie ma wyjątków – członkostwo w UE jest możliwe tylko przy poszanowaniu nadrzędności ustawy zasadniczej. Podobnie FTK w wyroku dot. traktatu z Lizbony stwierdził, że Unia nie może przekształcić się w twór ponadpaństwowy oderwany od kontroli państw – pozostaje związkiem państw, którym te państwa przekazały ściśle określone kompetencje. W konsekwencji zasada pierwszeństwa prawa UE ma charakter funkcjonalny (zapewnia jednolite stosowanie prawa UE), ale nie tworzy relacji nadrzędności hierarchicznej nad konstytucją. W Niemczech przyjmuje się wręcz, że pierwszeństwo prawa UE dotyczy jego stosowania, lecz nie istnienia hierarchicznej supremacji – jest wyprowadzane zarówno z prawa unijnego, jak i z samej Ustawy Zasadniczej. Państwa członkowskie zgodziły się stosować prawo UE priorytetowo w zakresie przekazanych kompetencji, jednak decyzje w razie hipotetycznego konfliktu z normami konstytucyjnymi należą do suwerennego państwa. Innymi słowy, wykładnia prawa UE nie może unieważnić norm konstytucji; gdyby pojawiła się nieusuwalna sprzeczność, to polski ustrojodawca zachowuje prawo rozstrzygnięcia kolizji we własnym zakresie, łącznie z ewentualną zmianą konstytucji.
W praktyce jednak sądy konstytucyjne wypracowały mechanizmy zapobiegające takim skrajnym konfliktom. Orzecznictwo promuje „wykładnię przyjazną prawu europejskiemu”, to znaczy interpretowanie norm krajowych tak, aby harmonizowały z prawem UE. Jednak, jak zaznaczył polski Trybunał, wykładnia przyjazna ma swoje granice – nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem Konstytucji RP ani podważać minimum jej funkcji gwarancyjnych. Podobnie francuska Rada Konstytucyjna wprowadziła pojęcie “tożsamości konstytucyjnej” Francji, wskazując, że implementacja dyrektywy unijnej nie może naruszyć zasady lub reguły tożsamości konstytucyjnej państwa, chyba że ustawodawca konstytucyjny wyraźnie na to zezwolił. Pojęcie tożsamości konstytucyjnej nawiązuje do doktryny innych trybunałów (np. niemieckiego), umożliwiając ochronę fundamentalnych zasad ustroju i praw podstawowych nawet w procesie integracji europejskiej. W efekcie konstytucyjna tożsamość i zasady ustrojowe państwa stanowią granice, których prawo UE nie może przekroczyć – potwierdza to zarówno art. 4 ust. 2 Traktatu o UE (nakaz poszanowania tożsamości narodowej i konstytucyjnej państw członkowskich), jak i liczne orzeczenia sądów krajowych.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego RP
Polski Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie potwierdzał pierwszeństwo Konstytucji RP wobec prawa UE. Już w wyroku z 11 maja 2005 r. (sygn. K 18/04, dotyczącym traktatu akcesyjnego) TK wyraził zasadę, że Konstytucja zachowuje nadrzędność w obszarze suwerenności RP. Integracja europejska znalazła umocowanie konstytucyjne (art. 90 i 91 Konstytucji RP), lecz Konstytucja pozostaje najwyższym prawem wobec wszystkich obowiązujących RP umów międzynarodowych, w tym umów przekazujących kompetencje. W praktyce oznacza to, że żaden przepis unijny nie może uchylić ani zmienić norm Konstytucji RP – w razie kolizji konstytucja nie traci mocy obowiązującej tylko dlatego, że istnieje nieusuwalna sprzeczność z prawem UE. Suwerenny polski ustrojodawca (Naród sprawujący władztwo konstytucyjne) ma wyłączne prawo zdecydować, jak taką sprzeczność rozwiązać. Ta prounijna, lecz zarazem prokonstytucyjna wykładnia skutkuje postulatem poszukiwania rozwiązań polubownych – np. poprzez zmianę konstytucji lub renegocjację zobowiązań – zamiast automatycznego podporządkowania konstytucji wykładni TSUE sprzecznej z jej zasadami.
W wyroku K 18/04 polski TK odniósł się również do samej zasady supremacji unijnej. Zauważył, że TSUE forsuje bezwzględny prymat prawa UE dla zapewnienia jednolitego stosowania prawa, jednak nie oznacza to pozbawienia państw członkowskich ostatecznej decyzji w sytuacji kolizji z ich normą konstytucyjną. Trybunał podkreślił, że w polskim systemie prawnym każda taka decyzja musi uwzględniać art. 8 ust. 1 Konstytucji, stanowiący o nadrzędności ustawy zasadniczej. Pogląd ten – wyrażony w początkach członkostwa Polski w UE – został następnie utrwalony. W wyroku z 24 listopada 2010 r. (sygn. K 32/09, dotyczącym Traktatu z Lizbony) TK ponownie zaznaczył, że Konstytucja cieszy się na terytorium RP pierwszeństwem obowiązywania i stosowania względem wszelkich aktów prawa, także unijnego. Trybunał wskazał explicite na ścisły związek zasady nadrzędności Konstytucji z suwerennością Rzeczypospolitej. Innymi słowy, przeniesienie niektórych kompetencji na UE (art. 90 Konstytucji) nie narusza suwerenności, gdyż ma ograniczony i odwracalny charakter – Rzeczpospolita zachowuje status państwa suwerennego, a Konstytucja – jako wyraz woli suwerennego Narodu – stoi na straży tej suwerenności.
Polski Trybunał zaznaczył również w swoim orzecznictwie wagę ochrony praw podstawowych w kontekście relacji z prawem UE. W wyroku K 18/04 (oraz np. SK 45/09) podkreślono, że standard ochrony praw jednostki zagwarantowany w Konstytucji wyznacza minimalny próg, poniżej którego prawo unijne nie może zejść. Jeśli prawo UE oferowałoby niższy poziom ochrony praw i wolności niż Konstytucja RP, byłoby to niezgodne z ustawą zasadniczą. W praktyce w ramach UE standard ochrony praw jest wysoki (m.in. Karta Praw Podstawowych UE), ale istotne jest, że „proeuropejska” wykładnia krajowego prawa nie może kwestionować istoty gwarancji konstytucyjnych. Tym samym Konstytucja chroni podstawowe prawa obywateli nawet przed ewentualnym nadmiernym ograniczeniem wynikającym z regulacji unijnych.
W ostatnich latach Trybunał Konstytucyjny RP jeszcze dobitniej wyartykułował nadrzędność konstytucji nad wykładnią TSUE. Głośnym echem odbił się wyrok
z 7 października 2021 r. (sygn. K 3/21), w którym TK rozpatrywał pytania prawne premiera dotyczące zgodności z Konstytucją niektórych przepisów Traktatu o UE, w interpretacji nadanej im przez TSUE. Trybunał orzekł, że Unii nie wolno działać poza kompetencjami przekazanymi przez Polskę – w zakresie, w jakim organy UE to czynią, ich działanie jest sprzeczne z polską konstytucją. Co więcej, TK uznał za niekonstytucyjne traktatowe przepisy (art. 19 TUE) interpretowane w ten sposób, że uprawniałyby polskie sądy do pomijania norm Konstytucji RP lub kontrolowania legalności powołania sędziów przez Prezydenta RP. Jest to zasadnicze potwierdzenie, że żaden sąd – nawet unijny – nie może skutecznie nakazać organom krajowym działania sprzecznego z Konstytucją i naruszającego fundamentalne zasady ustrojowe (np. zasadę, że sędziów powołuje Prezydent, a zwierzchnictwo Konstytucji jest bezpośrednie). Przy okazji tego wyroku TK zaznaczył, że jego kontrola konstytucyjności obejmuje nie tylko traktaty, ale i normy prawne powstałe w wyniku ich interpretacji przez sądy międzynarodowe. Oznacza to, że jeżeli określona linia orzecznicza TSUE (czy innego sądu) de facto kształtuje normę prawną obowiązującą w Polsce, to również taka “wykładnia” może zostać poddana ocenie zgodności z Konstytucją. Ta doktryna – podobna do niemieckiej kontroli ultra vires – służy zabezpieczeniu polskiego porządku konstytucyjnego przed ekscesywnym rozszerzaniem kompetencji przez organy UE kosztem krajowej demokracji i suwerenności.
Reasumując stanowisko polskiego Trybunału: Konstytucja RP ma pierwszeństwo przed sprzecznymi z nią normami prawa UE, niezależnie od tego, czy wynikają one wprost z traktatów, czy z orzecznictwa TSUE. Unijna zasada supremacji znajduje zastosowanie tylko tak długo, jak długo nie narusza konstytucyjnych granic integracji. W przypadku konfliktu Konstytucja nie ustępuje, gdyż to ona stanowi najwyższą wolę suwerena.
Orzeczenia kwestionujące prymat orzecznictwa TSUE nad konstytucjami wybranych państw Unii Europejskiej
Stanowisko, że prawo unijne – w tym wykładnia TSUE – nie może dominować nad postanowieniami konstytucji krajowej, nie jest w Europie, wśród państw tzw. „dojrzałych demokracji” odosobnione. Wiele sądów konstytucyjnych państw UE wypowiadało się w tym duchu, podkreślając granice prymatu prawa UE. Poniżej przedstawiono kluczowe orzeczenia z Niemiec, Francji, w których zakwestionowano bezwzględne pierwszeństwo orzecznictwa TSUE lub aktów unijnych nad normami konstytucyjnymi.
Stanowisko Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec
Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny od lat 70. XX w. wypracował najdalej idącą linię orzeczniczą w kwestii relacji prawa UE do ustawy zasadniczej Niemiec. Już w orzeczeniu Solange I z 1974 r. (Sprawa 2 BvL 52/71) BVerfG stwierdził, że dopóki (solange) Wspólnota Europejska nie zapewnia ochrony podstawowych praw jednostki równoważnej z gwarancjami niemieckiej konstytucji, dopóty niemiecki sąd konstytucyjny zastrzega sobie prawo kontroli zgodności prawa wspólnotowego z niemiecką ustawą zasadniczą. Następnie w orzeczeniu Solange II z 1986 r. (2 BvR 197/83) Trybunał uznał, że poziom ochrony praw we Wspólnocie uległ wzmocnieniu, wobec czego odstępuje – jak długo stan ten się utrzyma – od badania aktów prawa UE pod kątem ich zgodności z niemiecką konstytucją. Podstawowym przesłaniem obu orzeczeń Solange było zachowanie przez Karlsruhe roli „strażnika ostatniego słowa” w ochronie niemieckich norm konstytucyjnych, przy jednoczesnym respektowaniu autonomii prawa unijnego.
Kolejnym kamieniem milowym było orzeczenie BVerfG z 12 października 1993 r. w sprawie ratyfikacji Traktatu z Maastricht (2 BvR 2134/92 i in.). Trybunał zaakceptował wtedy przekazanie części kompetencji państwa na rzecz UE, ale podkreślił istnienie konstytucyjnych „klauzul granicznych” integracji. Orzekł, że UE pozostaje związkiem suwerennych państw, a Niemcy przekazały kompetencje jedynie w określonym zakresie – jeżeli organy UE wykraczałyby poza te kompetencje, ich działania nie będą mieć zastosowania w Niemczech (zasada ultra vires). Uznano również istnienie jądra tożsamości konstytucyjnej (niem. Verfassungsidentität), którego naruszenie przez prawo UE byłoby niedopuszczalne.
Kulminacją tej linii orzeczniczej był wyrok FTK z 30 czerwca 2009 r. w sprawie Traktatu z Lizbony. Trybunał potwierdził w nim, że Unia Europejska pozostaje organizacją międzynarodową o kompetencjach wtórnych, nadanych przez państwa członkowskie. UE nie może jednostronnie przekształcić się w państwo federalne – wszelka jej władza pochodzi z przyzwolenia krajów członkowskich. Państwa te nieprzerwanie pozostają “władcami traktatów”, zachowując możliwość ostatecznego wycofania kompetencji (nawet poprzez wystąpienie z Unii). Innymi słowy, sędziowie z Karlsruhe uznali, że TSUE wyszedł poza granice rozsądnej wykładni traktatów, naruszając zasadę przyznania kompetencji.
W praktyce BVerfG zaakceptował wówczas ratyfikację traktatu lizbońskiego, ale jednocześnie wskazał tzw. klauzule wyłączone: pewne dziedziny o kluczowym znaczeniu dla demokratycznej suwerenności (np. kompetencje budżetowe, wojskowe, kształtowanie kultury czy podstaw opodatkowania) muszą pozostać w rękach Bundestagu, inaczej naruszona zostałaby niemiecka zasada demokracji. Ten koncept stanowi element niemieckiej tożsamości konstytucyjnej – demokracja, federalizm, państwo socjalne, godność ludzka i inne wartości nie podlegają zrzeczeniu się w procesie integracji.
Najdonioślejszym jak dotąd wyrazem sprzeciwu wobec prymatu wykładni TSUE było orzeczenie BVerfG z 5 maja 2020 r. (sprawa dotycząca programu skupu obligacji przez Europejski Bank Centralny, tzw. PSPP), w którym po raz pierwszy nie podporządkował się orzeczeniu TSUE. Niemiecki Trybunał uznał część działań EBC za wykraczające poza kompetencje (ultra vires) i – co bezprecedensowe – podważył ważność wyroku TSUE aprobatywnego dla tego programu. W wyroku z grudnia 2018 r. TSUE stwierdził legalność programu skupu obligacji, jednak BVerfG w 2020 r. orzekł, że taka wykładnia była obiektywnie arbitralna i nie mieściła się w kompetencjach przyznanych UE. Niemieccy sędziowie odmówili więc zastosowania się do orzeczenia TSUE, uznając je za nieobowiązujące w Niemczech. Ten ruch wywołał poważne reperkusje – Komisja Europejska wszczęła postępowanie przeciwko Niemcom za naruszenie zasady prymatu prawa UE. Ostatecznie, po zapewnieniach władz niemieckich co do poszanowania prawa UE, postępowanie to zostało umorzone (co pokazuje wrażliwość polityczną takich sporów). Mimo to orzeczenie z 2020 r. pozostaje ważnym sygnałem: nawet państwo założycielskie UE i orędownik integracji, jak Niemcy, w sytuacjach skrajnych przedkłada swoją konstytucję nad wykładnię TSUE.
Doktryna ultra vires
Wspomniana doktryna ultra vires została rozwinięta przez BVerfG właśnie po to, by kontrolować wykładnię prawa UE dokonywaną przez TSUE. Jeśli organy Unii przekroczą kompetencje przekazane im przez państwa – zwłaszcza w sposób istotny i oczywisty – niemiecki Trybunał Konstytucyjny może uznać dany akt unijny (lub orzeczenie TSUE) za nie mający zastosowania w Niemczech. Drugim filarem kontroli jest doktryna tożsamości konstytucyjnej: gdyby prawo UE naruszało fundamentalne zasady konstytucji RFN (np. zasady demokratycznego państwa, suwerenności narodu czy ochrony godności), to również nie będzie mogło zostać wprowadzone w życie w Niemczech. Oba mechanizmy – kontrola ultra vires i kontrola tożsamości – służą temu, by prawo unijne nie zdominowało niemieckiego porządku konstytucyjnego w niedopuszczalny sposób.
Warto podkreślić, że BVerfG nie neguje samej zasady pierwszeństwa prawa UE – uznaje jej obowiązywanie w ramach zakresu kompetencji przekazanych. Niemiecki Trybunał akceptuje również, że co do zasady to TSUE ma ostatnie słowo w wykładni prawa unijnego. Zastrzega jednak, iż zadanie orzecznicze TSUE “kończy się tam, gdzie wykładnia traktatów jest niezrozumiała lub arbitralna”. W takim wypadku niemiecki sąd ma prawo (a nawet obowiązek) samodzielnie ocenić zgodność działania Unii z niemiecką konstytucją. Podstawą nadrzędności konstytucji jest tu suwerenność demokratyczna: skoro Niemcy są państwem suwerennym z mocy własnej konstytucji, to żaden organ międzynarodowy nie może jednostronnie rozstrzygać o rozszerzeniu swoich kompetencji kosztem demokratycznych praw obywateli. BVerfG konsekwentnie stoi na stanowisku, że to niemiecki naród – jako suweren – określa zakres integracji i granice oddania kompetencji, a strażnikiem tej woli jest Trybunał Konstytucyjny.
Stanowisko Rady Konstytucyjnej Francji
Konstytucja V Republiki, choć zmieniana kilkakrotnie w związku z integracją (np. dodanie art. 88-1 potwierdzającego udział Francji w UE), wciąż stanowi najwyższy wzorzec kontroli. Co prawda Francuska Rada Konstytucyjna (Conseil constitutionnel) tradycyjnie uznawała, że nie ocenia zgodności prawa wtórnego UE z konstytucją (pozostawiając to sądom europejskim i zasadzie pierwszeństwa), to jednak zaznaczyła granicę: prawo UE nie może podważać “istoty Unii jako związku suwerennych państw” ani francuskich zasad konstytucyjnych. Jeśli by podważało, wymagałoby to zmiany samej konstytucji lub – teoretycznie – odmowy wykonania danego prawa
Rada Konstytucyjna przyjmuje zatem nadrzędność konstytucji w razie kolizji z prawem UE, choć jej rola w kontroli prawa unijnego jest nieco odmienna (z uwagi na brak możliwości kontroli ustaw już obowiązujących pod kątem zgodności z konstytucją, aż do reformy z 2008 r.). Rada Konstytucyjna opiniuje jednak zgodność traktatów unijnych z konstytucją przed ich ratyfikacją, co pozwala na identyfikację potencjalnych sprzeczności i wymóg uprzedniej zmiany konstytucji. Tę technikę zastosowano przy Traktacie z Maastricht w 1992 r. – W orzeczeniu z 9 kwietnia 1992 r. (nr 92-308 DC), dotyczącym zgody na ratyfikację Traktatu z Maastricht, Rada Konstytucyjna stwierdziła, że niektóre postanowienia (np. ustanowienie obywatelstwa UE dającego cudzoziemcom prawo udziału w wyborach samorządowych we Francji) naruszają konstytucyjne zasady suwerenności ludu francuskiego, przez co ratyfikacja wymagała zmiany konstytucji. Francja wprowadziła wtedy nowy tytuł XV Konstytucji oraz szereg poprawek, aby umożliwić członkostwo w UE na zgodnych z konstytucją zasadach.
Innymi słowy zasadą naczelną we francuskim porządku jest, że Konstytucja pozostaje najwyższym prawem Republiki. Wynika to wprost z art. 54 Konstytucji, który stanowi, że jeśli umowa międzynarodowa zawiera postanowienia sprzeczne z konstytucją, to nie może być ratyfikowana, chyba że wcześniej zmieni się konstytucję. W kontekście prawa unijnego Rada Konstytucyjna rozwinęła tę zasadę m.in. w decyzji z 20 grudnia 2007 r. dotyczącej Traktatu z Lizbony. Orzekła wówczas, że jeśli zobowiązania wynikające z uczestnictwa Francji w UE zawierają postanowienia sprzeczne z konstytucją lub naruszające “podstawowe warunki wykonywania suwerenności narodowej”, konieczna jest uprzednia nowelizacja konstytucji. Innymi słowy, konstytucja ma pierwszeństwo w dziedzinach definiujących suwerenność i ustrój państwa. Tylko świadoma decyzja ustrojodawcy (poprzez zmianę konstytucji) może umożliwić odstępstwo od tych zasad na rzecz zobowiązań unijnych. Tak stało się np. przed ratyfikacją Traktatu z Lizbony – Rada Konstytucyjna wskazała elementy wymagające zmiany (m.in. rozszerzenie klauzul integracyjnych w art. 88 Konstytucji), co też zrealizowano przed ostateczną ratyfikacją traktatu.
Szczególnym wkładem francuskiej Rady Konstytucyjnej w doktrynę kolizji z prawem UE jest koncepcja “tożsamości konstytucyjnej Francji”. Pojęcie to pojawiło się w orzeczeniu Rady z 27 lipca 2006 r. (nr 2006-540 DC). Dotyczyło ono ustawy implementującej dyrektywę UE w sprawie prawa autorskiego. Rada Konstytucyjna uznała wtedy, że co do zasady transpozycja dyrektyw UE jest obowiązkiem konstytucyjnym Francji wynikającym z art. 88-1 konstytucji (nakaz udziału w UE). Jednakże obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego – istnieje granica w postaci fundamentalnych zasad francuskiej konstytucji. W decyzji z 2006 r. Rada orzekła, że implementacja dyrektywy nie może naruszać “reguły lub zasady nierozłącznie związanej z konstytucyjną tożsamością Francji, chyba że ustrojodawca wyrazi na to zgodę”. Tym samym wprowadzono do francuskiej doktryny pojęcie “tożsamości konstytucyjnej”, której strażnikiem jest Rada Konstytucyjna. Jeśli zatem prawo unijne (np. dyrektywa) wymagałoby regulacji sprzecznej z zasadą stanowiącą element tożsamości konstytucyjnej Francji (np. laickość państwa, zasady demokratyczne, prawa człowieka w ujęciu konstytucji), to francuski organ ma dwie opcje: albo należy zmienić konstytucję, albo – przy braku takiej zmiany – dane przepisy unijne nie mogą być wykonane we Francji. Rada Konstytucyjna dała w ten sposób wyraźnie do zrozumienia, że francuska konstytucja zachowuje najwyższą moc prawną, a uczestnictwo w UE nie znosi nadrzędności pewnych jej zasad.
Stanowisko Francji dobitnie potwierdzają także orzeczenia Rady Stanu (Conseil d’État) najwyższego sądu administracyjnego. W wyroku Rady Stanu z 2001 r. (Sprawa SNIP) stwierdzono, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie może naruszać mocy obowiązującej francuskiej konstytucji. Stosukowo niedawno, w orzeczeniu z 21 kwietnia 2021 r. (sprawa nr 393099) dotyczącym retencji danych telekomunikacyjnych Rada stwierdziła, że francuska konstytucja pozostaje nadrzędna wobec prawa UE w dziedzinach związanych z bezpieczeństwem narodowym. Uznała, że wyrok TSUE ograniczający dopuszczalność zatrzymywania danych musi być uwzględniany w świetle konstytucyjnej wartości ochrony porządku publicznego, co de facto oznacza odmowę pełnego zastosowania się do orzeczenia Trybunału w imię wartości konstytucyjnych Francji. Choć Rada Stanu to organ sądownictwa administracyjnego, przykład ten pokazuje szerszą tendencję we Francji: prawo unijne jest respektowane, ale nie kosztem podstawowych zasad konstytucyjnych Republiki.
Suwerenność, demokracja, prawa podstawowe i tożsamość konstytucyjna jako granice prymatu UE
Analiza orzecznictwa trzech omówionych państw wskazuje spójny obraz: nadrzędność konstytucji służy ochronie suwerenności, zasad demokratycznych, praw podstawowych oraz konstytucyjnej tożsamości każdego kraju. Te wartości wyznaczają czerwone linie, których nawet proces pogłębiania integracji europejskiej nie może przekroczyć.
- Suwerenność narodowa: Zarówno TK RP, jak i BVerfG oraz Conseil Constitutionnel podkreślają, że suwerenność pozostaje przy państwie członkowskim. Delegowanie kompetencji ma charakter warunkowy i odwracalny. Polska Konstytucja w art. 4 ust. 1 stanowi, że naród sprawuje władzę zwierzchnią – i w połączeniu z art. 8 ust. 1 oznacza to, iż naród (poprzez Konstytucję) określa zakres przekazania władzy organizacjom międzynarodowym. Niemiecki FTK stwierdził wprost, że RFN zachowuje charakter państwa suwerennego z mocy własnego prawa i równość z innymi państwami, pomimo zawarcia traktatów na czas nieokreślony. Francuska Rada Konstytucyjna mówi o “podstawowych warunkach wykonywania suwerenności” – jeśli prawo UE by je naruszało, staje się to materią wymagającą decyzji ustrojodawcy (zmiany konstytucji). Suwerenność przejawia się też w możliwości ostatecznego opuszczenia Unii – to ostateczna gwarancja, że państwo nie zatraca swojej podmiotowości państwowej w UE. Wnioskiem ze wszystkich tych orzeczeń jest, że UE nie posiada Kompetenz-Kompetenz (kompetencji do decydowania o własnych kompetencjach) – to państwa określają granice integracji.
- Demokracja i rządy prawa: Trybunały konstytucyjne troszczą się, by integracja nie odbywała się kosztem demokratycznej kontroli i zasad państwa prawnego. BVerfG w wyroku lizbońskim wskazał, że pewne obszary muszą pozostać pod decyzjami Bundestagu, aby obywatele zachowali wpływ na kluczowe kwestie (to tzw. demokratyczna zasada ochronna). Jeżeli Unia próbowałaby ingerować w sposób, który pozbawiłby narodowy parlament istotnych kompetencji decydujących o życiu obywateli, byłoby to sprzeczne z demokracją chronioną konstytucyjnie. W Polsce kwestia ta ujawnia się np. przy reformie wymiaru sprawiedliwości – TK RP uznał, że unijna wykładnia nie może uniemożliwiać władzom krajowym kształtowania ustroju sądów zgodnie z Konstytucją (która gwarantuje m.in. trójpodział władzy i określa kompetencje Prezydenta w powoływaniu sędziów). Demokratyczna legitymacja instytucji państwowych, wynikająca z konstytucji, nie może być zniesiona orzeczeniem sądu międzynarodowego. Również zasada państwa prawnego (np. pewność prawa, legalizm) należy do tożsamości konstytucyjnej – np. włoski Sąd Konstytucyjny w sprawie Taricco odmówił zastosowania się do wyroku TSUE, ponieważ stał on w sprzeczności z zasadą określoności prawa karnego chronioną konstytucyjnie; TSUE ostatecznie skorygował swoją linię, uznając racje konstytucyjne. To pokazuje, że dialog sądowy może doprowadzić do uwzględnienia wymogów demokracji i rządów prawa wynikających z konstytucji w interpretacji prawa UE.
- Prawa podstawowe: Ochrona praw i wolności jednostki stanowi wspólne dziedzictwo konstytucyjne państw UE. W historii integracji nieraz pojawiało się napięcie na tym tle – np. w okresie przed powstaniem Karty Praw Podstawowych. Niemiecki FTK we wspomnianym orzeczeniu Solange I zastrzegł, że dopóki prawo wspólnotowe nie zapewnia ekwiwalentnej ochrony praw podstawowych co niemiecka konstytucja, dopóty BVerfG będzie kontrolował akty wspólnotowe pod tym kątem. Późniejsze orzeczenie Solange II, o czym była już mowa, stwierdziło, iż ponieważ ochrona praw w UE uległa wzmocnieniu, FTK wstrzyma się od takiej kontroli, jednak potencjalna możliwość jej wznowienia pozostała. Podobnie TK RP jasno postawił sprawę: normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki wyznaczają próg, poniżej którego prawo unijne nie może zejść. Gdyby np. unijna wykładnia dopuszczała ograniczenie jakiegoś prawa obywatelskiego bardziej niż zezwala na to polska konstytucja – polski sąd konstytucyjny uznałby prymat ustawy zasadniczej. Francuska Rada Konstytucyjna również zalicza konstytucyjnie gwarantowane prawa podstawowe do elementów tożsamości konstytucyjnej Francji. Co istotne, art. 53 Konstytucji Francji przewiduje nawet, że ratyfikacja umowy międzynarodowej skutkującej “zrzeczeniem się kompetencji w dziedzinie praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie” wymaga zmiany konstytucji. Reasumując, prawa człowieka i obywatela uznawane są za twarde jądro, którego nie można poświęcić w imię integracji.
- Tożsamość konstytucyjna: Istnienie nienaruszalnego trzonu konstytucji przyznają de facto wszystkie trzy omawiane jurysdykcje, a także inne sądy w Europie (m.in. w Hiszpanii, Włoszech, Czechach, na Litwie czy w Danii podobnie orzeczono, że prawo UE nie może obalić konstytucyjnych podstaw ustroju państw). Tożsamość konstytucyjna pełni funkcję strażnika: przypomina, że UE została zbudowana jako jedność poszanowania różnorodności – także różnorodności tradycji konstytucyjnych. TSUE uznaje zresztą w orzecznictwie (np. sprawa Omega, C-36/02) prymat pewnych konstytucyjnych wartości (jak godność) jako elementów porządku publicznego mogących uzasadniać odstępstwa od prawa UE. Mimo że TSUE nie używa terminu constitutional identity często, to art. 4 ust. 2 TUE wyraźnie zobowiązuje Unię do szacunku dla “tożsamości narodowej państw, zawartej w ich podstawowych strukturach politycznych i konstytucyjnych”.
Można więc powiedzieć, że sama umowa podstawowa Unii zakłada poszanowanie konstytucji państw członkowskich – nie może być zatem mowy o tym, by prawo UE wchodziło z nimi w nieusuwalny konflikt, a jeśli wejdzie – prawo to traci rację bytu w danym państwie.
Podsumowanie
Przeprowadzone rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku: konstytucja jako akt najwyższy w krajowym porządku prawnym nie może być uchylana ani ograniczana przez wykładnię sądów międzynarodowych. .Prawo Unii Europejskiej obowiązuje w wewnętrznym porządku prawnym na mocy zgody wyrażonej w konstytucji – nie stanowi więc systemu nadrzędnego wobec ustawy zasadniczej, lecz system komplementarny, który musi z nią współistnieć w harmonii. Gdy pojawia się dysonans, pierwszeństwo ma ochrona suwerenności i zasad konstytucyjnych państwa. W praktyce orzecznictwo konstytucyjne pełni rolę wentylu bezpieczeństwa: zapewnia, że integracja nie wykroczy poza ramy określone przez krajowe społeczeństwa w ich najwyższych ustawach.
Nie oznacza to negacji integracji europejskiej – przeciwnie, większość sądów dąży do dialogu i kompromisu. Przykłady takie jak niemiecka doktryna ultra vires czy francuska klauzula tożsamości nie są używane lekkomyślnie, lecz stanowią ostateczność. Ich istnienie ma jednak kluczowe znaczenie systemowe: przypomina, że Unia Europejska jest zbudowana przez państwa i dla państw, a nie przeciw nim. Konstytucje krajowe są nadrzędne nad prawem europejskim, co zresztą koresponduje z samą filozofią traktatów – jak zauważył jeden z przedstawicieli Polski w PE, „artykuł 4 TUE mówi o poszanowaniu tożsamości i struktur konstytucyjnych (…) Nie ma zatem czegoś takiego jak nadrzędność prawa unijnego nad konstytucjami”.
W świetle powyższego można stwierdzić, że zasady suwerenności, demokracji, poszanowania praw podstawowych i konstytucyjnej tożsamości stanowią nieprzekraczalne granice wykładni dokonywanej przez TSUE. Jeżeli orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości próbuje te granice przesunąć, sądy konstytucyjne przypominają o nadrzędnej mocy konstytucji. Taki pluralistyczny model porządku prawnego – choć rodzi napięcia – w gruncie rzeczy chroni różnorodność konstytucyjną Europy i zapobiega centralizacji władzy sądowniczej na poziomie ponadnarodowym kosztem podstawowych wartości narodowych. Można więc uznać, że nadrzędność konstytucji krajowej nad sprzecznym z nią orzecznictwem TSUE jest nie tylko postulatem prawnym, ale wręcz wymogiem wynikającym z samej istoty demokratycznego państwa prawa i umowy, na której opiera się Unia Europejska.