Uwagi Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów Ad Vocem do Projektu Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury przesłanego do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury

Wstęp

Długo, bo po 8 latach permanentnej krytyki Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. 2016 poz. 508, aktualna wersja tego aktu Dz.U.2025.753 t.j.); dalej Regulamin, i dodatkowo niemal po trzech latach wykorzystywania jego zapisów, a często działania poza wszelkimi regulacjami prawnymi, powstał projekt nowego Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury; dalej Projekt, który został przesłany do jednostek prokuratury celem zgłoszenia uwag przez prokuratorów.

Nie jest istotne, czy ten dokument powstał w Prokuraturze Krajowej, czy w Ministerstwie Sprawiedliwości i kto podjął decyzję o jego poddaniu pod konsultacje środowiskowe. Istotnych jest wiele innych, również merytorycznych aspektów przedstawionego dokumentu, które wskazują na zupełne, niezasłużone ignorowanie prokuratorów, którym ten dokument przekazany został w celu zapoznania się i zgłoszenia uwag, najprawdopodobniej z taką intencją, że z uwagi na okres urlopowy nieliczna grupa prokuratorów się nim zainteresuje, podobnie jak i media. Nazywając przesłany dokument projektem aktu prawnego, konieczne było spełnienie wymaganych standardów techniki legislacyjnej, działanie na podstawie i w granicach prawa. Projekt Regulaminu to nie brudnopis, zarys regulacji, czy pierwsze przymiarki do dalszych prac. A taki jest obraz tego dokumentu.

Przedstawiony do konsultacji projekt rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, po jego podpisaniu przez Ministra Sprawiedliwości stanowić ma akt wykonawczy o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania prokuratury jako organu ochrony prawnej. Regulamin określa bowiem nie tylko organizację pracy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, lecz także sposób wykonywania ustawowych kompetencji przez prokuratorów, zasady sprawowania nadzoru służbowego, organizację postępowań oraz mechanizmy wpływające na praktyczną realizację konstytucyjnych i ustawowych gwarancji niezależności prokuratora.

Z tego względu projekt tego rodzaju aktu powinien odpowiadać najwyższym standardom legislacyjnym. Dotyczy to zarówno zgodności z zakresem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 36 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, jak i poszanowania konstytucyjnych zasad legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa (art. 87 i art. 92 Konstytucji RP), pewności prawa, poprawnej legislacji oraz wyłączności ustawy w zakresie kształtowania praw i obowiązków organów władzy publicznej.

Projekt regulaminu powinien również pozostawać w pełnej zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Dotyczy to nie tylko poprawności językowej i redakcyjnej, lecz przede wszystkim przejrzystości regulacji, spójności systemowej, jednoznaczności terminologii oraz zachowania odpowiednich relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym. Rozporządzenie nie może kreować nowych kompetencji organów, modyfikować ustawowego podziału kompetencji ani wprowadzać nowych obowiązków lub ograniczeń praw podmiotów, jeżeli brak jest wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Analiza przedstawionego projektu prowadzi do wniosku, że w wielu jego obszarach wskazane standardy nie zostały zachowane.

Lektura tego Projektu prowadzi do nieodpartego wniosku, że większość rozwiązań normatywnych pozostała w zupełnie niezmienionej formie. Niejednokrotnie dokonane modyfikacje zostały ograniczone do zmian w redakcji czy wprowadzeniu odmiennej, często niespójnej terminologii. Projekt charakteryzuje się niejednolitym sposobem posługiwania się pojęciami ustawowymi, nieprecyzyjną konstrukcją wielu jednostek redakcyjnych oraz przypadkami łączenia w jednym przepisie zagadnień pozostających ze sobą bez funkcjonalnego związku. W wielu miejscach projekt odchodzi od terminologii przyjętej w ustawie – Prawo o prokuraturze, wprowadzając własne określenia normatywne, które nie posiadają definicji legalnej i mogą prowadzić do rozbieżności interpretacyjnych. Tym samym Projekt nie spełnia wymogów zasad prawidłowej legislacji.

Użyto przy tym języka potocznego, a nawet często populistycznego. Znaczna część proponowanych rozwiązań ma charakter wyłącznie formalny, nie prowadzący do rzeczywistego usprawnienia organizacji pracy prokuratury ani eliminacji problemów wielokrotnie sygnalizowanych w praktyce stosowania obowiązującego Regulaminu. Rozważyć może zatem należało przygotowanie projektu nowelizacji i przyznać, że aktualnie obowiązujący Regulamin spełnia wymogi określające zasady pracy w strukturach organizacyjnych Prokuratury.

Projekt zawiera liczne rozwiązania wykraczające poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 36 ustawy – Prawo o prokuraturze. W wielu przypadkach projektodawca podjął próbę uregulowania materii, która zgodnie z Konstytucją RP powinna być przedmiotem regulacji ustawowej. Dotyczy to w szczególności przepisów wpływających na zakres kompetencji poszczególnych organów prokuratury, sposób wykonywania ustawowych uprawnień przez prokuratorów oraz mechanizmy ingerencji w ich samodzielność procesową.

Nie zmienia tej wstępnej oceny treść uzasadnienia, w którym podjęto próbę przedstawienia argumentów, tworzących pozory zasadności wprowadzenia nowych rozwiązań, czy też uproszczeń, odformalizowania realizacji zadań, czy uporządkowania zapisów. Jego treść w wielu przypadkach ogranicza się do ogólnych deklaracji dotyczących zwiększenia efektywności działania prokuratury lub uporządkowania obowiązujących regulacji, bez przedstawienia przekonującej analizy wskazującej potrzebę wprowadzenia konkretnych rozwiązań normatywnych. Uzasadnienie nie odnosi się do licznych zmian o charakterze ustrojowym ani nie wyjaśnia przyczyn odejścia od obowiązujących rozwiązań, które przez wiele lat funkcjonowały bez zasadniczych uwag.

Najpoważniejsze zastrzeżenia budzą jednak rozwiązania wpływające na ustawową pozycję ustrojową prokuratora. Projekt, mimo deklarowanego wzmacniania niezależności prokuratorów, w rzeczywistości rozszerza zakres instrumentów nadzorczych, zwiększa liczbę obowiązków merytorycznych i formalnych oraz przewiduje nowe mechanizmy ingerencji przełożonych w sposób wykonywania czynności służbowych. Jednocześnie w wielu miejscach ogranicza lub eliminuje dotychczasowe gwarancje proceduralne przysługujące prokuratorom, zastępując je rozwiązaniami pozostawiającymi organom przełożonym szeroki zakres uznaniowości. Wyposażając przełożonych w uprawnienia, które pozwolą im na arbitralność, jednocześnie pozbawiono prokuratorów liniowych gwarancji procesowych.

Zastrzeżenia budzi także tendencja do przesuwania odpowiedzialności za realizację licznych obowiązków organizacyjnych na prokuratorów referentów, przy jednoczesnym rozszerzeniu kompetencji nadzorczych organów przełożonych. Takie rozwiązania prowadzą do zachwiania równowagi pomiędzy odpowiedzialnością za prowadzenie postępowania a zakresem rzeczywistej samodzielności decyzyjnej prokuratora. Wzmocnienie mechanizmów kontroli hierarchicznej ma szczególny wymiar, bowiem za każdym razem prowadzi do oceny zasadności wdrożenia odpowiedzialności służbowej, czy dyscyplinarnej.

Przedstawiona opinia koncentruje się przede wszystkim na zagadnieniach mających znaczenie ustrojowe oraz systemowe. Wskazuje te rozwiązania projektu, które pozostają w sprzeczności z ustawą – Prawo o prokuraturze, przekraczają granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 36 tej ustawy, naruszają zasady techniki prawodawczej albo mogą prowadzić do ograniczenia ustawowych gwarancji niezależności prokuratora. Jednocześnie należy podkreślić, że przedstawione uwagi nie wyczerpują wszystkich mankamentów Projektu. Skala dostrzeżonych uchybień prowadzi do wniosku, że Projekt wymaga nie tyle korekty poszczególnych rozwiązań, ile ponownego, kompleksowego opracowania z uwzględnieniem wymogów wynikających z Konstytucji RP, ustawy – Prawo o prokuraturze oraz zasad prawidłowej legislacji.

Uwagi szczegółowe

I. Część organizacyjna

Analiza przepisów części organizacyjnej Projektu prowadzi do wniosku, że projektodawca nie ograniczył się do uporządkowania organizacji wewnętrznej powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, lecz w wielu miejscach podjął próbę modyfikacji ustawowego podziału kompetencji pomiędzy organami prokuratury. Takie rozwiązanie budzi zasadnicze zastrzeżenia zarówno z punktu widzenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 36 ustawy – Prawo o prokuraturze.

Rozporządzenie wykonawcze nie może bowiem stanowić instrumentu prowadzącego do przesunięcia kompetencji pomiędzy organami, których właściwość została określona w ustawie. Akt wykonawczy może jedynie doprecyzowywać sposób wykonywania kompetencji ustawowych, nie zaś je kreować, ograniczać lub przekazywać innym organom.

1. Nieuprawniona ingerencja w ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego i Zastępców Prokuratora Generalnego (§ 10 ust. 4 Projektu)

Jednym z najdalej idących odstępstw od obowiązującego modelu ustrojowego jest projektowany § 10 ust. 4, zgodnie z którym Prokurator Krajowy miałby, w drodze zarządzenia, określać sposób kierowania komórkami organizacyjnymi Prokuratury Krajowej przez pozostałych Zastępców Prokuratora Generalnego. Regulacja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z konstrukcją ustrojową przyjętą w ustawie – Prawo o prokuraturze. Ustawa wyraźnie rozróżnia kompetencje Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego oraz poszczególnych Zastępców Prokuratora Generalnego. To Prokurator Generalny określa zakres nadzoru oraz podział zadań pomiędzy swoich zastępców. Natomiast każdy z Zastępców Prokuratora Generalnego ponosi odpowiedzialność za kierowanie powierzonym mu pionem organizacyjnym w granicach ustawowo powierzonych kompetencji. Projektowany przepis prowadzi natomiast do sytuacji, w której Prokurator Krajowy uzyskuje możliwość ingerowania nie tylko w zakres wykonywania zadań przez pozostałych Zastępców Prokuratora Generalnego, ale również w sposób kierowania podporządkowanymi im komórkami organizacyjnymi. Nie jest to jedynie rozwiązanie organizacyjne. Jest to w istocie modyfikacja ustawowego modelu zarządzania Prokuraturą Krajową. Projektodawca dokonuje bowiem przesunięcia kompetencji pomiędzy organami prokuratury bez jakiejkolwiek podstawy ustawowej. Tego rodzaju regulacja wykracza poza zakres delegacji określonej w art. 36 ustawy – Prawo o prokuraturze, ponieważ rozporządzenie nie może zmieniać kompetencji organów ustanowionych ustawą. Jednocześnie rozwiązanie to pozostaje w kolizji z zasadą niezależności prokuratora wyrażoną w art. 7 ustawy – Prawo o prokuraturze. Niezależność ta odnosi się nie tylko do podejmowania czynności procesowych, lecz także do wykonywania ustawowo powierzonych kompetencji kierowniczych przez organy prokuratury. Pozbawienie Zastępców Prokuratora Generalnego realnego wpływu na sposób kierowania powierzonymi pionami organizacyjnymi prowadzi do ograniczenia ich ustawowej samodzielności.

Regulamin wewnętrznego urzędowania może określać sposób realizacji ustawowych kompetencji, jednak nie może ich modyfikować ani tworzyć dodatkowych mechanizmów podporządkowania, których ustawa nie przewiduje.

Aktualnie obowiązujący Regulamin w § 8 prawidłowo wskazuje, że określenie szczegółowych zadań oraz zakresu nadzoru nad poszczególnymi komórkami organizacyjnymi Prokuratury Krajowej pozostaje w kompetencji Prokuratora Generalnego. Projekt odchodzi od tej konstrukcji, wprowadzając rozwiązanie, które w praktyce umożliwia Prokuratorowi Krajowemu kształtowanie sposobu działania innych Zastępców Prokuratora Generalnego.

Projekt nie zawiera żadnego uzasadnienia wskazującego na potrzebę tak daleko idącej zmiany modelu organizacyjnego ani nie wykazuje istnienia problemów praktycznych, które uzasadniałyby ingerencję w ustawowy podział kompetencji. W konsekwencji projektowany § 10 ust. 4 należy ocenić jako rozwiązanie pozostające poza granicami upoważnienia ustawowego, naruszające ustrojowy podział kompetencji organów prokuratury oraz wymagające całkowitego usunięcia z projektu.

2. Projektowane zasady delegowania prokuratorów do wydziałów zamiejscowych – przekroczenie granic upoważnienia ustawowego (§ 87 Projektu)

Jednym z najpoważniejszych problemów ustrojowych Projektu jest proponowana regulacja § 87 dotycząca delegowania prokuratorów do wydziałów zamiejscowych Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej.

Taka regulacja jest nie tylko metodą, pozwalająca na dowolne wpływanie przez Prokuratora Krajowego i Prokuratora Generalnego na decyzje Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w sprawach osobowych tej struktury, ale jest przepisem wymagającym uregulowania na poziomie ustawowym, bowiem jego kształt narusza kompetencje określone w treści art. 21 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze i w sposób oczywisty wpływa na niezależność Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji.

Bez wątpienia, zgodnie z brzmieniem art. 21 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze to: Zastępca Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji deleguje prokuratorów do wykonywania czynności w Wydziałach Zamiejscowych Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej. Ustawodawca nie przewidział współuczestnictwa żadnego innego organu w podejmowaniu tej decyzji. Nie przewidział również obowiązku uzyskania stanowiska Prokuratora Krajowego ani zgody Prokuratora Generalnego. Nie jest to przypadkowe pominięcie. Jest to świadome ukształtowanie kompetencji ustawowej poprzez wskazanie jednego organu właściwego do podejmowania decyzji personalnych dotyczących wydziałów zamiejscowych.

Uzupełnieniem przywołanej regulacji prawnej jest § 92 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z jego brzmieniem decyzje w przedmiocie delegowania prokuratora do wydziału zamiejscowego podejmuje Zastępca Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji.

Projekt przewiduje natomiast, że przed podjęciem decyzji o delegowaniu prokuratora przez Zastępcę Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji konieczne będzie przedstawienie stanowiska przez Prokuratora Krajowego. W przypadku wyrażenia przez niego negatywnej opinii, podtrzymanie decyzji o delegowaniu prokuratora ma wymagać zgody Prokuratora Generalnego. Rozwiązanie to wywołuje zasadnicze zastrzeżenia zarówno z perspektywy konstytucyjnych zasad stanowienia prawa, jak i zgodności z ustawą – Prawo o prokuraturze.

Trzeba jasno wyartykułować, że próba wykreowania nowych zasad delegowania prokuratorów do realizacji zadań w wydziałach zamiejscowych Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej poprzez wprowadzenie przepisów je regulujących w Projekcie, jest działaniem contra legem.

Obowiązujące przepisy prawa w treści art. 106-107 i art. 21 §  3 ustawy Prawo o prokuraturze, jasno określają zakres kompetencyjny Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego i Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej, przesądzając tym samym, że ani Prokurator Generalny ani Prokurator Krajowy nie posiadają żadnej legitymacji prawnej w odniesieniu do decyzji o delegowaniu prokuratora do wydziału zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej.

Zauważyć również należy, że choć Prokurator Generalny jest przełożonym wszystkich prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, o czym stanowi art. 13 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze, to jednak w ramach posiadanych uprawnień nie może dokonywać zmiany kompetencji przyznanych innym podmiotom mocą ustawy (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt III CZP 101/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2234/14) przepisami wykonawczymi.

Tymczasem projekt rozporządzenia prowadzi do ustanowienia nowego modelu podejmowania decyzji, w którym ustawowa kompetencja Zastępcy Prokuratora Generalnego zostaje uzależniona od stanowiska innych organów. W konsekwencji decyzja organu wskazanego przez ustawę przestaje mieć charakter samodzielny. Dochodzi zatem do istotnej modyfikacji ustawowego modelu kompetencyjnego.

Taka regulacja nie tylko jest metodą na dowolne wpływanie przez Prokuratora Krajowego i Prokuratora Generalnego na decyzje Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w sprawach osobowych kierowanej przez nią struktury, ale jest przepisem wymagającym uregulowania na poziomie ustawowym, bowiem jego kształt narusza kompetencje określone w treści art. 21 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze i w sposób oczywisty wpływa na niezależność tego Zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji.

Takie rozwiązanie pozostaje również poza zakresem delegacji ustawowej wynikającej z art. 36 ustawy – Prawo o prokuraturze.

Delegacja ustawowa nie upoważnia bowiem Ministra Sprawiedliwości do kształtowania nowych zasad wykonywania kompetencji ustawowych ani do wprowadzania dodatkowych warunków skuteczności decyzji organów wskazanych przez ustawę. Rozporządzenie wykonawcze może określać organizację urzędowania prokuratury. Nie może natomiast zmieniać konstrukcji kompetencji ustanowionych przez ustawodawcę.

2.2. Niedopuszczalna modyfikacja kompetencji ustawowej

Projektowany mechanizm prowadzi w praktyce do sytuacji, w której Prokurator Krajowy uzyskuje możliwość blokowania decyzji Zastępcy Prokuratora Generalnego. Choć formalnie projekt nie pozbawia Zastępcy Prokuratora Generalnego prawa do wydania decyzji, to uzależnia możliwość jej utrzymania od zgody Prokuratora Generalnego. Powoduje to, że ustawowa kompetencja przekształca się w kompetencję wykonywaną pod warunkiem akceptacji innych organów. Takiego modelu ustawa nie przewiduje.

Należy zauważyć, że ustawodawca w wielu przepisach Prawa o prokuraturze wprost ustanawia obowiązek uzyskania zgody określonego organu lub obowiązek zasięgnięcia opinii. Skoro analogiczne rozwiązanie nie zostało przewidziane w art. 21 § 3 ustawy, nie może zostać wprowadzone w drodze aktu wykonawczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby możliwość modyfikowania ustawowego podziału kompetencji wyłącznie na podstawie rozporządzenia. Byłoby to sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

2.3. Naruszenie zasady legalizmu

Projektowana regulacja pozostaje również w kolizji z art. 7 Konstytucji RP. Zasada legalizmu oznacza nie tylko obowiązek działania organów państwa na podstawie prawa, lecz także zakaz podejmowania działań niewynikających z przepisów prawa.

Jeżeli ustawodawca przyznał określonemu organowi kompetencję do samodzielnego podejmowania decyzji, akt wykonawczy nie może ustanowić dodatkowych mechanizmów ograniczających wykonywanie tej kompetencji. Projekt prowadzi natomiast do wykreowania nowych uprawnień Prokuratora Krajowego oraz Prokuratora Generalnego. Nie wynikają one z ustawy. Oznacza to, że źródłem tych kompetencji miałoby być wyłącznie rozporządzenie. Takie rozwiązanie pozostaje nie do pogodzenia z zasadą legalizmu oraz konstytucyjną hierarchią źródeł prawa.

2.4. Wpływ projektowanej regulacji na ustawową pozycję Zastępcy Prokuratora Generalnego

Projektowane rozwiązanie wywołuje również skutki ustrojowe. Zastępca Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji został przez ustawodawcę wyposażony w szczególną pozycję organizacyjną. Wynika ona ze specyfiki prowadzonych postępowań oraz potrzeby zapewnienia sprawnego kierowania pionem zwalczającym najpoważniejsze formy przestępczości. Projektowana regulacja prowadzi do ograniczenia tej ustawowej samodzielności. Nie zmienia tego fakt, że formalnie decyzję nadal podpisuje Zastępca Prokuratora Generalnego. Jeżeli możliwość podjęcia decyzji zostaje uzależniona od stanowiska innych organów, dochodzi do faktycznej zmiany modelu wykonywania ustawowej kompetencji. Nie jest to już wyłącznie kwestia organizacji urzędowania. Jest to ingerencja w ustawowo określony zakres właściwości organów prokuratury.

2.5. Brak uzasadnienia projektowanej zmiany

Na szczególną uwagę zasługuje również brak przekonującego uzasadnienia proponowanego rozwiązania. Projektodawca nie wskazuje jakie problemy praktyczne uzasadniają zmianę obowiązujących zasad delegowania, jakie nieprawidłowości występowały przy stosowaniu obecnych przepisów, dlaczego ustawowy model uznano za niewystarczający, jakie korzyści organizacyjne ma przynieść udział Prokuratora Krajowego oraz Prokuratora Generalnego.

Brak takiej analizy uniemożliwia ocenę proporcjonalności projektowanego rozwiązania. W konsekwencji projektowana regulacja nie spełnia standardów prawidłowej legislacji wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego.

2.6. Wniosek

Projektowany § 87 należy ocenić jako regulację wykraczającą poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 36 ustawy – Prawo o prokuraturze. Przepis ten prowadzi bowiem do zmiany ustawowego modelu wykonywania kompetencji przez Zastępcę Prokuratora Generalnego do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji poprzez ustanowienie nowych mechanizmów współdecydowania przez Prokuratora Krajowego i Prokuratora Generalnego. Tak daleko idąca ingerencja w ustawowy podział kompetencji nie może zostać dokonana w drodze rozporządzenia wykonawczego.

Ewentualna zmiana modelu delegowania prokuratorów wymagałaby uprzedniej nowelizacji ustawy – Prawo o prokuraturze. Brak takiej podstawy powoduje, że projektowany przepis należy uznać za niezgodny z art. 36 ustawy – Prawo o prokuraturze, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu.

3. Likwidacja Departamentu do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji

Krytycznej oceny wymaga również projektowana reorganizacja struktury Prokuratury Krajowej polegająca na likwidacji Departamentu do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji.

Projekt nie przedstawia jakichkolwiek argumentów merytorycznych uzasadniających tak daleko idącą zmianę organizacyjną. W uzasadnieniu projektu brak jest analizy funkcjonowania Departamentu, oceny skuteczności realizowanych przez niego zadań, analizy kosztów proponowanej reorganizacji, a także prognozy jej wpływu na efektywność ścigania cyberprzestępczości. Już z tego względu proponowana zmiana nie odpowiada standardom racjonalnego prawodawcy. Nie można bowiem uznać za prawidłowo uzasadnioną reorganizacji instytucji, jeżeli projektodawca nie wykazuje ani istnienia problemu wymagającego rozwiązania, ani przewidywanych korzyści wynikających z projektowanej zmiany.

Jeszcze poważniejsze zastrzeżenia budzi jednak sama istota proponowanego rozwiązania. Cyberprzestępczość od wielu lat stanowi jedną z najbardziej dynamicznie rozwijających się kategorii przestępczości, obejmującą zarówno przestępstwa przeciwko mieniu, bezpieczeństwu obrotu gospodarczego, ochronie informacji, jak również przestępstwa godzące w bezpieczeństwo państwa oraz infrastrukturę krytyczną. Charakter tej przestępczości powoduje konieczność koncentracji wysoko wyspecjalizowanych kompetencji zarówno w zakresie prawa karnego materialnego i procesowego, jak również informatyki śledczej, analizy danych, informatyki kryminalistycznej oraz międzynarodowej współpracy organów ścigania. Skuteczne ściganie sprawców tej kategorii przestępczości wymaga specjalistycznej wiedzy i procedur, ścisłej koordynacji na poziomie merytorycznym, ale także technicznym, mającym na celu wyposażenie prokuratorów w najlepsze, nowoczesne środki służące do wykrycia i ujęcia sprawców, ale także do zapobiegania dalszej eskalacji działań określonych grup przestępczych. Projekt prowadzi natomiast do rozproszenia tych kompetencji pomiędzy kilka komórek organizacyjnych. Takie rozwiązanie osłabia wypracowane mechanizmy koordynacji działań prowadzonych na poziomie krajowym, zwiększa ryzyko rozbieżności praktyki pomiędzy jednostkami organizacyjnymi oraz utrudnia budowę jednolitych standardów prowadzenia postępowań dotyczących cyberprzestępczości. Nie można również pominąć faktu, że cyberprzestępczość coraz częściej posiada charakter transgraniczny, co wymaga ścisłej współpracy z Europolem, Eurojustem oraz organami ścigania innych państw. Rozproszenie kompetencji organizacyjnych może w praktyce utrudnić sprawną realizację tych zadań.

Tymczasem nowoczesny Regulamin powinien wprost odnosić się do tej bardzo ważnej, wielopłaszczyznowej w dzisiejszych czasach kwestii odnośnie do funkcjonowania centralnych struktur szeroko rozumianej administracji publicznej, tj. cyberbezpieczeństwa. Odwołanie takie należało zawrzeć już w § 1 Projektu. Cyberbezpieczeństwo stanowi bowiem składnik wielu procesów administracyjnych, których bezpieczeństwo jest punktem kluczowym w funkcjonowaniu prokuratury, szczególnie w perspektywie wojny hybrydowej prowadzonej przeciwko Polsce ze Wschodu. Już teraz obowiązujące przepisy, w tym przede wszystkim ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, nakładają wiele zadań na prokuraturę. Przepis art. 62a ust. 2 pkt 3 ppkt s wspomnianej ustawy mówi, że Prokurator Krajowy wchodzi w skład Połączonego Centrum Operacyjnego Cyberbezpieczeństwa, jako organu pomocniczego w sprawach koordynowania działań i realizowania polityki rządu w zakresie zapewnienia cyberbezpieczeństwa w Rzeczypospolitej Polskiej. Prokuratura, jako podmiot tzw. kluczowy, zobowiązana jest do wdrożenia systemu zarządzania bezpieczeństwem informacji w systemie informacyjnym wykorzystywanym w procesach wpływających na świadczenie przez nią usługi, zastosowania procedur odpowiednich i proporcjonalnych do oszacowanego ryzyka, zastosowania właściwych środków technicznych i organizacyjnych, uwzględniających najnowszy stan wiedzy, prawdopodobieństwo wystąpienia incydentów, narażenie prokuratury na ryzyka oraz negatywne skutki społeczne i gospodarcze incydentów w cyberprzestrzeni. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury powinien odnosić się do tych kwestii np. nakładając na poszczególne struktury organizacyjne Prokuratury Krajowej, prokuratur regionalnych i być może prokuratur niższego szczebla obowiązek wdrażania rozwiązań wzmacniających krajowy system cyberbezpieczeństwa. Tym bardziej że działania legislacyjne nieustannie zmierzają do wzmacniania tego systemu; w tym duchu znowelizowano ustawę z 2018 r. o KSC, a nowe przepisy wdrażające dyrektywę NIS2, obowiązujące od kwietnia 2026 r. nałożyły na prokuraturę nowe zadania.

Przechodząc do szczegółowych rozwiązań zawartych w projekcie Regulaminu, zauważyć należy, że przedstawiony do konsultacji Projekt zawiera chybione propozycje zmian dotyczących reorganizacji struktur Prokuratury Krajowej dedykowanych walce z cyberprzestępczością oraz odnoszące się do kwestii informatyzacji prokuratury.

Dzisiaj funkcjonuje w Prokuraturze Krajowej specjalistyczny Departament do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji, który – jak sama nazwa wskazuje – zajmuje się nadzorowaniem i koordynowaniem postępowań w sprawach o najpoważniejsze przestępstwa popełnione z wykorzystaniem nowoczesnych technologii komputerowych, a ponadto do jego właściwości należą sprawy dotyczące szeroko pojętej informatyzacji prokuratury i administrowania jej systemami teleinformatycznymi. W Projekcie Regulaminu planuje się likwidację tego Departamentu i przekazanie części jego zadań dotyczących cyberprzestępczości do Departamentu do Spraw Przestępczości Gospodarczej. Natomiast kompetencje w zakresie informatyzacji ma przejąć nowoutworzone Biuro Informatyzacji i Analiz.

To oczywista degradacja struktur Prokuratury Krajowej dedykowanych walce z cyberprzestępczością.

W dzisiejszym stanie prawnym, § 19 Regulaminu określa szeroki wachlarz zadań realizowanych przez Departament do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji; pośród 25 punktów znalazło się m. in. nadzorowanie i koordynowanie postępowań przygotowawczych w sprawach o poważne cyberprzestępstwa, zbieranie i analizowanie informacji oraz materiałów dotyczących cyberprzestępczości, a także opracowywanie na ich podstawie analiz, kształtowanie praktyki w zakresie zwalczania omawianych czynów karalnych, koordynowanie działalności prokuratury i innych organów państwowych oraz Centralnego Biura Zwalczania Cyberprzestępczości, w zakresie zwalczania cyberprzestępczości.

Natomiast w § 23 projektu Regulaminu zadania struktury do walki z cyberprzestępczością, inkorporowanej do Departamentu do Spraw Przestępczości Gospodarczej, ograniczono jedynie do czterech ogólnych punktów, skupiających się na sprawowaniu koordynacji i nadzoru służbowego, analizie i przygotowaniu opinii aktów normatywnych.

Ponadto wyeliminowanie ze struktury dotyczącej cyberprzestępczości zadań związanych z szeroko rozumianą informatyzacją postępowań przygotowawczych jest nieracjonalne i stanowi zagrożenie dla kompatybilności procedowania i działań wykrywczych z wykorzystaniem informatyki w tym informatyki śledczej. Obecnie Departament do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji zajmuje się bowiem opracowywaniem kierunków rozwoju informatyzacji prokuratury oraz opiniowaniem i standaryzacją zakupów sprzętu w tym oprogramowania nie tylko w zakresie dotyczącym sfery administracyjnej i organizacji technicznej pracy prokuratorów, ale chodzi ponadto o zakup i rozwój nowoczesnych narzędzi informatycznych czy pogłębienia współpracy z dostawcami usług sieciowych w celu gromadzenia, analizy i wykorzystanie przez organy ścigania śladów i dowodów elektronicznych. Sprawia to, że znaczna część procesów związanych z informatyzacją prokuratury na poziomie Prokuratury Krajowej musi być prowadzona lub nadzorowana przez prokuratorów, którzy z racji posiadanego doświadczenia i kompetencji zawodowych wiedzą, jak powinny przebiegać takie procesy w celu zwiększania efektywności ścigania przestępstw. Opisana aktywność jest ściśle połączona z aspektami prowadzenia konkretnych postępowań karnych nadzorowanych gdzie indziej aniżeli w planowanym biurze informatyzacji i analiz. Dzisiaj sprawne prowadzenie śledztw o przestępstwa komputerowe wymaga posiadania zaawansowanych narzędzi IT, dostępu do elektronicznych baz danych i korzystania z analizy kryminalnej, a procesy z tym związane nie mogą być oderwane od realiów funkcjonowania Departamentu do Walki z Cyberprzestępczością.

Planowany podział Departamentu do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji oraz przeniesienie spraw informatyzacji do nowoutworzonego Biura Informatyzacji i Analiz spowoduje, że utraci się kompatybilność pomiędzy procesem karnym związanym ze zwalczaniem cyberprzestępczości a nieustannym wzmacnianiem informatycznym prowadzonych śledztw i dochodzeń. Na marginesie warto dodać, że „biuro” w strukturze organizacyjnej posiada, przynajmniej formalnie, nieco niższy status aniżeli departament i służy przede wszystkim wsparciu innych departamentów i realizacji spraw organizacyjnych.

Opisane działania idą w kontrze do ogólnych trendów organizacyjnych w służbach ochrony prawa, które intensywnie wzmacniają swoje kompetencje i powołują specjalistyczne, autonomiczne struktury do walki z nadużyciami w sieci noszącymi znamiona czynów zabronionych. Chodzi nie tylko o Centralne Biuro Zwalczania Cyberprzestępczości, ale także o Centrum Techniczne Informatyki Śledczej Krajowej Administracji Skarbowej, Biuro Łączności i Informatyki Komendy Głównej Straży Granicznej czy prowadzony przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego – Zespół Reagowania na Incydenty Bezpieczeństwa Komputerowego CSIRT GOV. Natomiast Komenda Główna Żandarmerii Wojskowej planuje utworzyć Centrum do Działań w Sieci, jako samodzielny pion na poziomie centralnym przeznaczony do walki z cyberprzestępczością.

Widać, że na poziomie organizacyjnym każdej służby skuteczna walka z nowymi formami przestępczości w wirtualnym świecie uwarunkowana jest działaniem specjalnej, wydzielonej od innych struktur, jednostki wyznaczonej stricte do cyberprzestępczości. Chodzi bowiem o szczególny obszar aktywności służb ochrony prawa, w którym zachodzi konieczność stosowania specyficznych rozwiązań prawnych, organizacyjnych i metodologicznych w zakresie ścigania przestępstw. W tym kontekście należy zaznaczyć, że dzisiejsze jednostki do walki z cyberprzestępczością, zarówno w Prokuraturze Krajowej, ale także na niższych szczeblach prokuratury, wyłoniły się ze struktur do walki z przestępczością gospodarczą, gdyż jeszcze kilkanaście lat temu nadużycia w sieci dotyczyły przede wszystkim oszustw o charakterze wyłudzeń finansowych. Dzisiejszy obraz cyberprzestępczości zyskał jednak inny wymiar i dotyczy m. in. ataków hakerskich na infrastrukturę krytyczną, rozprowadzania materiałów pedofilskich w sieci, czy aktów o charakterze terrorystycznym takich jak tzw. alarmy bombowe. To zupełnie nowy rodzaj nielegalnych działań, nie mieszczących się w nawet szeroko rozumianej przestępczości gospodarczej.

Wynika z tego, że ponowne łączenie struktury organizacyjnej prokuratury do walki z cyberprzestępczością z Departamentem do Spraw Przestępczości Gospodarczej spowoduje dezorganizację pracy śledczych oraz zmniejszenie efektywności ścigania cyberprzestępców.

Jeśli chodzi o niższe szczeble prokuratury, to obowiązujący § 27 ust. 2 pkt 2 Regulaminu stanowi, że w prokuraturze regionalnej mogą być utworzone działy obejmujące zakresem swojej właściwości prowadzenie i nadzorowanie wieloosobowych spraw o poważne przestępstwa z wykorzystaniem Internetu oraz zaawansowanych technologii i systemów informatycznych. Planowany § 29 ust. 1 pkt 6 co prawda nakazuje obligatoryjnie utworzyć Samodzielny Dział do Spraw Cyberprzestępczości, ale już następna jednostka redakcyjna tego przepisu (§ 29 ust. 2 projektowanego Regulaminu) pozwala „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” odstąpić od utworzenia samodzielnego Działu. Regulacja § 29 ust. 2 mogłaby zostać nadużywana dla likwidacji „pionów cyber” na poziomie prokuratur regionalnych. Należy więc postulować, aby nowy Regulamin bez wyjątków stanowił o utworzeniu Działu do Spraw Cyberprzestępczości na ww. szczeblu. Ponadto tak jak dotychczas, struktura do walki z cyberprzestępczością w prokuraturach regionalnych powinna realizować zadania z zakresu informatyzacji prokuratury.

Identyczne jak na szczeblu regionalnym działy do spraw cyberprzestępczości i informatyzacji, powinny być utworzone na poziomie prokuratur okręgowych; w dużej liczbie jednostek okręgowych funkcjonują już prokuratorzy specjalizujący się w cyberprzestępczości, co stanowi wyraz współczesnych wyzwań dotyczących nielegalnych działań i nowych form popełniania przestępstw.

Reasumując: nie sposób zaakceptować argumentacji, zgodnie z którą problematyka cyberprzestępczości powinna zostać włączona do Departamentu do Spraw Przestępczości Gospodarczej. Takie rozwiązanie wskazuje na brak dostatecznego uwzględnienia specyfiki tej kategorii przestępczości, ale także obszaru działania Departamentu do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji.

Cyberprzestępczość nie jest bowiem – jak wskazano wyżej – jedynie odmianą przestępczości gospodarczej. Jest odrębnym obszarem wymagającym specjalistycznych metod działania grup przestępczych, obejmującym między innymi ataki na infrastrukturę krytyczną, przestępstwa przeciwko systemom informatycznym, wykorzystanie zaawansowanych narzędzi cyfrowych przez zorganizowane grupy przestępcze oraz zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa.

Podział tej komórki organizacyjnej i w miejsce jej informatycznej części stworzenie jedynie Biura Informatyzacji i Analiz, którego aktywność ma się sprowadzać do podejmowania działań technicznych, mających na celuzapewnienie nowoczesnych środków technologicznych do realizacji zadań, odbiera potencjał, jakim Departament do Spraw Cyberprzestępczości i Informatyzacji dysponuje i cel, jakiemu służy.

Analiza zakresu kompetencji Biura Informatyzacji i Analiz prowadzi również do wniosku, że nazwa tej komórki organizacyjnej nie znajduje odzwierciedlenia w projektowanych zadaniach. Projekt nie przewiduje bowiem wykonywania przez Biuro analiz kryminalnych ani analiz strategicznych dotyczących przestępczości.

Jednocześnie zadania związane z analizą kryminalną zostały przeniesione do Biura Prezydialnego. Rozwiązanie to trudno uznać za racjonalne. Analiza kryminalna stanowi obecnie jeden z podstawowych instrumentów wspomagających zwalczanie przestępczości zorganizowanej, gospodarczej oraz cyberprzestępczości. Jej prowadzenie wymaga wykorzystania wyspecjalizowanych narzędzi informatycznych oraz ścisłej współpracy analityków z ekspertami z zakresu nowych technologii. Przeniesienie tych kompetencji do komórki wykonującej przede wszystkim zadania organizacyjno-administracyjne nie znajduje uzasadnienia merytorycznego, funkcjonalnego ani organizacyjnego.

Projekt nie wyjaśnia motywów tej zmiany, co uniemożliwia ocenę jej racjonalności oraz zgodności z deklarowanym celem usprawnienia funkcjonowania prokuratury. W konsekwencji projektowana reorganizacja nie tylko nie znajduje dostatecznego uzasadnienia, lecz może prowadzić do osłabienia zdolności Prokuratury do skutecznego reagowania na jedną z najpoważniejszych kategorii współczesnej przestępczości.

Projektowana likwidacja tej struktury i zastąpienie jej rozwiązaniem sprowadzającym się zasadniczo do funkcji techniczno-informatycznych oznacza faktyczne osłabienie potencjału prokuratury w obszarze, który wymaga stałego rozwoju, a nie ograniczania kompetencji.

Planowane w Projekcie umiejscowienie zadań związanych z analizą kryminalną budzi poważne zastrzeżenia. Projekt przewiduje powierzenie Biuru Prezydialnemu wykonywania analiz kryminalnych oraz sprawowania nadzoru nad prowadzeniem analiz kryminalnych w jednostkach organizacyjnych prokuratury. Rozwiązanie to nie znajduje uzasadnienia ani z perspektywy organizacyjnej, ani funkcjonalnej. Analiza kryminalna stanowi obecnie jeden z podstawowych instrumentów wspomagających zwalczanie przestępczości zorganizowanej, gospodarczej, korupcyjnej oraz cyberprzestępczości. Jej prowadzenie wymaga wykorzystania specjalistycznego oprogramowania, zaawansowanych metod analizy danych oraz ścisłej współpracy z ekspertami z zakresu informatyki śledczej i analityki danych. Z tego względu zadania te powinny pozostawać w strukturach wyspecjalizowanych jednostek zajmujących się analizą informacji i nowoczesnymi technologiami. Przeniesienie ich do Biura Prezydialnego, którego podstawową funkcją pozostaje zapewnienie obsługi organizacyjnej kierownictwa Prokuratury Krajowej, prowadzi do zatarcia funkcjonalnego charakteru tej komórki organizacyjnej oraz osłabia specjalizację analityczną.

Co więcej, brak uzasadnienia dla zmiany mającej wpływ na organizację ścigania najpoważniejszych kategorii przestępczości należy ocenić jako naruszenie standardów rzetelnego procesu legislacyjnego.

Przeniesienie zadań związanych z analizą kryminalną do struktury niezwiązanej bezpośrednio z pionem zwalczania przestępczości należy zatem ocenić jako rozwiązanie pozbawione wystarczającego uzasadnienia merytorycznego.

4. Rozproszenie kompetencji w zakresie współpracy międzynarodowej oraz analiz kryminalnych

Projekt przewiduje istotną przebudowę zakresu właściwości Biura Współpracy Międzynarodowej poprzez przeniesienie części jego dotychczasowych zadań do innych komórek organizacyjnych Prokuratury Krajowej. Z zadań Biura Współpracy Międzynarodowej wyłączono koordynację i nadzór formalny czynności związanych z tworzeniem i funkcjonowaniem międzynarodowych zespołów śledczych (Joint Investigation Teams – JIT), przygotowywania porozumień o ich utworzeniu oraz wykonywania części zadań związanych ze współpracą z organami Unii Europejskiej, przekazując te zadania nie tylko do Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji, ale także do Departamentu do Spraw Przestępczości Gospodarczej i Cyberprzestępczości, przy czym jednocześnie tych samych zadań nie wymieniono w odniesieniu do Departamentu Postępowania Przygotowawczego.

Projekt nie zawiera przekonującego uzasadnienia dla tak daleko idącego rozproszenia kompetencji. Przeciwnie – analiza projektowanych przepisów prowadzi do wniosku, że dotychczas jednolity system koordynacji współpracy międzynarodowej zostaje zastąpiony modelem rozproszonym, w którym analogiczne zadania mają być równolegle wykonywane przez kilka departamentów.

Rozwiązanie takie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami organizacji administracji publicznej, zgodnie z którymi kompetencje wymagające specjalizacji, jednolitości praktyki oraz utrzymywania bieżących kontaktów międzynarodowych powinny być skoncentrowane w jednym wyspecjalizowanym podmiocie.

W szczególności zwraca uwagę pominięcie w projektowanych zadaniach Biura Współpracy Międzynarodowej koordynacji współpracy z przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej w Eurojust w sprawach dotyczących przestępczości gospodarczej oraz przestępczości zorganizowanej. Trudno wskazać racjonalne argumenty przemawiające za odejściem od rozwiązania, które przez lata zapewniało jednolity model współpracy z najważniejszym organem koordynującym współpracę sądową w sprawach karnych na poziomie Unii Europejskiej.

W konsekwencji projekt nie prowadzi do zwiększenia efektywności funkcjonowania prokuratury, lecz stwarza ryzyko rozbieżności organizacyjnych, powielania kompetencji oraz trudności w ustalaniu odpowiedzialności za realizację zadań w obszarze współpracy międzynarodowej.

Pozostawienie tych kompetencji w rozproszonych strukturach organizacyjnych prowadzi do osłabienia funkcji, którą z natury rzeczy powinno realizować wyspecjalizowane Biuro Współpracy Międzynarodowej.

W konsekwencji pojawia się zasadnicze pytanie, jaka pozostaje rzeczywista rola tej komórki organizacyjnej w projektowanym modelu funkcjonowania Prokuratury Krajowej, skoro znaczna część jej dotychczasowych kompetencji została przeniesiona do innych struktur.

5. Pominięcie istotnych elementów struktury organizacyjnej Prokuratury

Analiza Projektu prowadzi również do wniosku, że projektodawca zrezygnował z uregulowania szeregu zagadnień dotyczących organizacji jednostek prokuratury, mimo iż mają one istotne znaczenie dla prawidłowego wykonywania ustawowych zadań. Dotyczy to przede wszystkim pełnomocników do spraw ochrony informacji niejawnych, audytorów wewnętrznych, inspektorów ochrony danych osobowych funkcjonujących na poziomie prokuratur regionalnych i okręgowych. Jednocześnie projekt przewiduje funkcjonowanie inspektorów ochrony danych osobowych w prokuraturach rejonowych. Takie rozwiązanie trudno uznać za spójne. Przetwarzanie danych osobowych, danych szczególnych kategorii oraz informacji niejawnych występuje także w jednostkach wyższego stopnia, prowadzących postępowania o największym stopniu skomplikowania oraz wykonujących zadania nadzorcze. Brak regulacji odnoszących się do funkcjonowania inspektorów ochrony danych osobowych na tych szczeblach organizacyjnych nie znajduje żadnego uzasadnienia merytorycznego.

Analogiczne zastrzeżenia odnoszą się do pominięcia funkcji pełnomocnika do spraw ochrony informacji niejawnych.

Istotne zastrzeżenia budzą również projektowane przepisy dotyczące Biura Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W Projekcie zrezygnowano z wyraźnego wskazania zadań związanych z wykonywaniem kontroli w jednostkach podległych w zakresie ochrony informacji niejawnych oraz przestrzegania przepisów regulujących tę materię. Biorąc pod uwagę znaczenie i szczególne procedury dotyczące tej części działalności prokuratury, uznać należy, że brak właściwej regulacji nie znajduje uzasadnienia.

6. Niespójność i arbitralność regulacji dotyczących struktury organizacyjnej

Projekt zawiera również liczne niespójności redakcyjne świadczące o braku dostatecznej koordynacji prac legislacyjnych.

Przykładem pozostaje relacja pomiędzy § 7 ust. 1 i 2 Projektu. W pierwszym z tych przepisów projektodawca określa strukturę organizacyjną jednostek prokuratury, pomijając samodzielne stanowiska pracy. Jednocześnie już w kolejnym ustępie przewiduje nadawanie symboli cyfrowych również samodzielnym stanowiskom pracy. Tak skonstruowana regulacja narusza podstawową zasadę spójności aktu normatywnego. Element organizacyjny nie może jednocześnie pozostawać poza strukturą jednostki organizacyjnej i być jej integralnym składnikiem.

Analogiczne zastrzeżenia dotyczą projektowanego § 7 ust. 7, ustanawiającego minimalne limity etatów warunkujące tworzenie określonych komórek organizacyjnych. Rozwiązanie to ma charakter całkowicie arbitralny. Projekt nie zawiera żadnej analizy wskazującej, dlaczego właśnie określona liczba etatów miałaby stanowić granicę tworzenia wydziałów lub innych komórek organizacyjnych. Nie uwzględnia również zjawisk powszechnie występujących w praktyce funkcjonowania prokuratury, takich jak okresowe wakaty, delegacje, długotrwałe nieobecności, zwiększenie wpływu określonej kategorii spraw, czy konieczność tworzenia wyspecjalizowanych zespołów zadaniowych.

W konsekwencji projektowana regulacja prowadzi do nadmiernego usztywnienia organizacji jednostek prokuratury oraz ogranicza możliwość dostosowywania ich struktury do rzeczywistych potrzeb wynikających z charakteru prowadzonych postępowań. Jest to rozwiązanie pozostające w sprzeczności z deklarowanym przez projektodawcę celem zwiększenia elastyczności organizacyjnej jednostek prokuratury.

7. Pominięcie kompetencji prokuratorów regionalnych i okręgowych w zakresie zawieszenia prokuratora w czynnościach (§ 90 Projektu)

Projektowany § 90 budzi poważne zastrzeżenia z punktu widzenia kompletności regulacji oraz zachowania spójności z ustawowym modelem organizacji prokuratury.

Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że projektodawca pominął kompetencje prokuratorów regionalnych oraz prokuratorów okręgowych do podejmowania decyzji o zawieszeniu prokuratora w czynnościach służbowych, mimo że kompetencje te odgrywają istotną rolę w bieżącym funkcjonowaniu jednostek organizacyjnych prokuratury oraz zapewnieniu ciągłości wykonywania ustawowych zadań.

Brak ten nie został w żaden sposób wyjaśniony w uzasadnieniu Projektu. Nie wiadomo zatem, czy stanowi rezultat świadomego odejścia od obowiązującego modelu organizacyjnego, czy też jest konsekwencją niedostatecznej staranności legislacyjnej. W obu przypadkach proponowane rozwiązanie należy ocenić krytycznie.

Jeżeli zamiarem projektodawcy było rzeczywiste ograniczenie kompetencji prokuratorów regionalnych i okręgowych, zmiana taka wymagałaby jednoznacznego uzasadnienia oraz wykazania jej zgodności z ustawą – Prawo o prokuraturze. Jeżeli natomiast pominięcie nastąpiło przypadkowo, świadczy ono o braku należytej staranności w przygotowaniu projektu aktu normatywnego o podstawowym znaczeniu dla organizacji prokuratury.

Warto podkreślić, że decyzja o zawieszeniu prokuratora w czynnościach służbowych może mieć charakter pilny i wymagać niezwłocznego jej podjęcia przez kierownika jednostki pozostającego najbliżej miejsca wykonywania obowiązków służbowych.

Tworzenie rozwiązań organizacyjnych ograniczających możliwość szybkiego reagowania w takich sytuacjach pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawności działania organów państwa.

Projekt nie przedstawia argumentów wskazujących, aby obowiązujący model wykonywania tych kompetencji prowadził do problemów praktycznych uzasadniających jego zmianę. W konsekwencji projektowany przepis wymaga ponownej analizy pod kątem zachowania spójności z ustawowym modelem kierowania jednostkami organizacyjnymi prokuratury.

8. Pogorszenie jakości regulacji poprzez nadmierne uproszczenie przepisów

Jednym z najbardziej charakterystycznych elementów Projektu jest odejście od dotychczasowej precyzji regulacji na rzecz ich daleko idącego uproszczenia.

Samo uproszczenie języka aktu normatywnego należy co do zasady ocenić pozytywnie, jeżeli prowadzi do zwiększenia jego przejrzystości oraz ułatwia stosowanie prawa. Nie może ono jednak następować kosztem jednoznaczności norm prawnych. W wielu przypadkach projektowane przepisy utraciły precyzję wynikającą z obowiązującego Regulaminu.

Dobrym przykładem pozostaje projektowany § 45 ust. 2. Przepis ten przewiduje możliwość zwolnienia prokuratora z prowadzenia określonych kategorii spraw poprzez odpowiednie ukształtowanie zarządzenia o podziale czynności. Jednocześnie druga część przepisu nakłada na kierownika jednostki obowiązek przekazania informacji prokuratorowi nadrzędnemu. Obie regulacje zostały połączone w jedną jednostkę redakcyjną, mimo że dotyczą odmiennych zagadnień normatywnych.

Innym przykładem braku staranności w tworzeniu przepisów jest § 4 pkt 2 Projektu, w którym zawarto jednocześnie zapisy dotyczące korzystania z obiektu (prokuratury) przez osoby dotknięte niepełnosprawnością z informacją o dniach i godzinach przyjęć (interesantów?) kierownika jednostki lub wyznaczonego prokuratora.

Tego rodzaju konstrukcja utrudnia odczytanie treści normy prawnej oraz pozostaje sprzeczna z zasadami techniki prawodawczej, zgodnie z którymi jedna jednostka redakcyjna powinna obejmować jedną, możliwie jednorodną normę. Podobne przykłady występują w wielu innych częściach Projektu.

Skutkiem przyjętej techniki legislacyjnej jest pogorszenie przejrzystości regulacji oraz zwiększenie ryzyka rozbieżności interpretacyjnych.

9. Nieprawidłowe określenie podmiotu uprawnionego do zwolnienia kierownika jednostki z prowadzenia postępowań

Na szczególną uwagę zasługuje również sposób uregulowania kompetencji do zwalniania kierownika jednostki organizacyjnej prokuratury z obowiązku prowadzenia lub nadzorowania postępowań przygotowawczych.

Projekt posługuje się w tym zakresie pojęciem prokuratora nadrzędnego, podczas gdy analiza obowiązujących przepisów ustawy – Prawo o prokuraturze prowadzi do odmiennych wniosków. Treść art. 4 ustawy P.o.p. jednoznacznie wskazuje, że decyzję w tym zakresie podejmuje kierownik jednostki organizacyjnej prokuratury albo kierownik jednostki wyższego stopnia. Przepis ten nie odwołuje się do pojęcia prokuratora nadrzędnego. Nie jest to rozróżnienie wyłącznie terminologiczne.

Definicja ustawowa zawarta w art. 33 § 1 ustawy wskazuje bowiem, że prokuratorem nadrzędnym jest nie tylko kierownik jednostki organizacyjnej prokuratury wyższego stopnia, lecz także każdy prokurator tej jednostki albo prokurator delegowany do niej – w zakresie powierzonych czynności.

Oznacza to, że pojęcie prokurator nadrzędny obejmuje znacznie szerszy krąg podmiotów niż kierownik jednostki. Posłużenie się tym terminem w Projekcie prowadziłoby zatem do rozszerzenia katalogu podmiotów potencjalnie uprawnionych do podejmowania decyzji, które ustawa zastrzega dla kierownika jednostki.

Nieprawidłowości w używaniu tej terminologii w sposób nieznajdujący żadnego uzasadnienia występują także w innych miejscach Projektu.

Nie można przyjąć wykładni, zgodnie z którą rozporządzenie zmienia znaczenie pojęcia ustawowego lub nadaje mu odmienny zakres. Jeżeli projektodawca zamierzał odwołać się wyłącznie do kierownika jednostki organizacyjnej, powinien posłużyć się terminologią odpowiadającą treści ustawy.

Natomiast użycie pojęcia ustawowego w odmiennym znaczeniu prowadzi do powstania nieuzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych oraz narusza zasadę spójności systemu prawa.

10. Zachowanie instytucji przekazywania informacji o przebiegu postępowania

Projekt utrzymuje rozwiązania odpowiadające obecnemu § 70 Regulaminu, regulujące obowiązek przekazywania informacji dotyczących prowadzonych postępowań. Zmianie uległa jedynie systematyka przepisów oraz ich częściowa redakcja. Nie uległa natomiast zmianie istota przyjętej regulacji.

Okoliczność ta zasługuje na szczególną uwagę z dwóch powodów. Po pierwsze, instytucja ta (choć zawarta była w każdym Regulaminie) stanowiła od 2016 r. przedmiot krytyki ze strony przedstawicieli obecnego faktycznego kierownictwa prokuratury oraz autorów opracowań analizujących funkcjonowanie prokuratury po 2016 r. Wskazywano, że obowiązek przekazywania informacji dotyczących przebiegu postępowań przygotowawczych prowadzi do nadmiernej ingerencji przełożonych w tok prowadzonych spraw oraz wywołuje efekt ograniczenia samodzielności prokuratora referenta.

Abstrahując od słuszności utrzymania tej instytucji, w tych okolicznościach zaskakujące jest pozostawienie jej w niemal niezmienionym kształcie. Projekt nie wyjaśnia przyczyn takiego stanu rzeczy ani nie odnosi się do wcześniej formułowanych zastrzeżeń. Brak takiej analizy wywołuje wątpliwości co do rzeczywistych intencji prezentowanych wcześniej przez niektórych poglądów, a utrzymanie tego obowiązku pozostaje w wyraźnej sprzeczności z deklarowanym przez projektodawcę celem: ograniczenia nadzoru służbowego i wzmacniania niezależności prokuratorów.

Nie sposób bowiem pogodzić postulatu zwiększenia samodzielności prokuratora z pozostawieniem instrumentów umożliwiających bieżące pozyskiwanie informacji o prowadzonych postępowaniach przez organy przełożone.

Uwagi te nie mają wpływu na pozytywną ocenę utrzymania tej instytucji w Projekcie, która jest instrumentem niezbędnym dla prawidłowej realizacji zadań prokuratury i zapewnienia możliwości realizacji ustawowych kompetencji przełożonego.

II. Zasada niezależności prokuratora

1. Deklaratywność uzasadnienia projektu a rzeczywista treść projektowanych regulacji

Jednym z zasadniczych założeń przedstawionych w uzasadnieniu Projektu jest twierdzenie, że nowe rozwiązania mają służyć wzmocnieniu niezależności prokuratora. Analiza projektowanych regulacji prowadzi jednak do wniosku przeciwnego. W wielu miejscach Projekt nie tylko nie wzmacnia ustawowych gwarancji niezależności, ale wprowadza rozwiązania, które prowadzą do ich dalszego ograniczenia, a niekiedy wręcz do obejścia regulacji ustawowych.

Podstawowymi jednostkami normatywnymi, regulującymi zasadę niezależności prokuratora, a także określającymi jej ograniczenia są art. 7 i 8 ustawy Prawo o prokuraturze, a dopełnieniem tej regulacji §§ 40–43 Regulaminu. Zespół tych przepisów tworzy transparentną procedurę wydawania poleceń służbowych, określając prawa i obowiązki stron tej relacji służbowej oraz ich gwarancje związane z wyrażeniem sprzeciwu. Podkreślić należy, że przepisy Regulaminu nie wykraczają poza upoważnienie ustawowe wymienione w treści art. 36 ustawy – Prawo o prokuraturze i nie kreują nowych praw i obowiązków poza zakresem regulacji ustawowej wymienionej w art. 7 i 8 tej ustawy.

Akt wykonawczy nie może kreować nowych ograniczeń ani nowych instrumentów ingerencji w samodzielność prokuratora. Projekt natomiast w wielu miejscach tej fundamentalnej zasady nie respektuje.

W rozdziale 2 Projektu zasady organizacji pracy, zawarto dodatkowe regulacje dotyczące poleceń służbowych, wykraczające poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 36 ustawy Prawo o prokuraturze.

W § 56 projektodawca dokonuje własnej, pozaustawowej klasyfikacji poleceń służbowych na polecenia ogólne, polecenia indywidualne, inne polecenia niż dotyczące czynności procesowych mające charakter indywidualny.

Żadne z tych pojęć nie zostało jednak zdefiniowane. Projekt nie określa kryteriów odróżnienia poszczególnych kategorii, skutków prawnych przypisania polecenia do określonego rodzaju, odmiennych procedur ich wykonywania. Tworzy to stan niepewności prawa, pozostający w sprzeczności z zasadą określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Nie jest również dopuszczalne, aby akt wykonawczy tworzył własne kategorie instytucji prawnych nieznanych ustawie.

2. Wprowadzenie dodatkowych etapów procedury ustawowej

Jeszcze dalej idą rozwiązania dotyczące poleceń wydawanych przez Prokuratora Generalnego za pośrednictwem Prokuratora Krajowego.

Projekt uzależnia możliwość skorzystania przez Prokuratora Krajowego z uprawnienia wynikającego z art. 7 § 2a ustawy Prawo o prokuraturze od uprzedniego uzyskania pisemnego stanowiska referenta sprawy. Jednocześnie referent uzyskuje możliwość zgłoszenia żądania zmiany polecenia. Takiej procedury ustawa nie przewiduje.

Kształtowanie tego rodzaju praw i obowiązków, a także wprowadzenie ograniczeń wymaga zmiany ustawy Prawo o prokuraturze, a zakres delegacji wynikającej z treści art. 36 ustawy – Prawo o prokuraturze nie uprawnia do zmiany przepisów rangi ustawowej regulacjami aktu podrzędnego, jakim jest rozporządzenie. Tymczasem wprowadzenie w § 56 Projektu nowych regulacji jest działaniem bez upoważnienia ustawowego i wbrew zapisom określonym w art. 7 i 8 ustawy Prawo o prokuraturze

Takie rozwiązanie stanowi klasyczny przykład przekroczenia delegacji ustawowej.

3. Usunięcie gwarancji wynikających z obecnego Regulaminu

Projekt jednocześnie eliminuje znaczną część obecnych regulacji zawartych w § 40 obowiązującego Regulaminu. Przepisy te przez lata wypracowały przejrzystą procedurę postępowania w sytuacjach konfliktu stanowisk pomiędzy przełożonym a referentem. Tym samym wprowadzono chaos, którego należy bezwzględnie uniknąć, zwłaszcza w sytuacjach, kiedy sprawa wymaga podjęcia decyzji władczych przez przełożonego, pozostających w opozycji do stanowiska prokuratora referenta. Jasne i niebudzące żadnych wątpliwości, ale ukształtowane zgodnie z zakresem upoważnienia ustawowego i pozostające w zgodzie z innymi regulacjami rangi ustawowej przepisy, są gwarancją działania w  obszarze ukształtowanych praw i obowiązków.

Paradoksalnie więc Projekt jednocześnie tworzy nowe, nieznane ustawie instrumenty ingerencji oraz usuwa rozwiązania zapewniające przejrzystość procedury.

4. Wyłączna odpowiedzialność prokuratora referenta z tytułu złożenia wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie osoby do odpowiedzialności karnej i decyzje władcze ograniczające jego niezależność

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na te projektowane przepisy, które prowadzą do przesunięcia odpowiedzialności wyłącznie na referenta sprawy z tytułu sporządzenia wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności karnej. Kierownik jednostki, a także Naczelnik Wydziału Spraw Wewnętrznych występuje jedynie w roli podmiotu, który kieruje czyli przesyła wniosek o zezwolenie na pociągnięcie osoby do odpowiedzialności karnej, sporządzony i podpisany przez prokuratora prowadzącego postępowanie. Jednocześnie jednak Prokuratorowi Generalnemu i kierownikowi jednostki przyznano prawo zwrócenia wniosku, z obowiązkiem przedstawienia uwag do jego treści, co w warunkach odpowiedzialności prokuratora referenta za podjętą decyzję, może być postrzegane w kategoriach naruszenia zasady niezależności.

Poważne wątpliwości budzi także § 108 Projektu, w którym uregulowano kwestie cofnięcia wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie prokuratora lub sędziego do odpowiedzialności karnej, uzależniając tę decyzję od zgody prokuratora referenta. Niedopuszczalne jest regulowanie tej materii na poziomie aktu wykonawczego w sytuacji, gdy decyzja ta dotyczy kompetencji ustawowych wyrażonych w treści art. 14 § 2 k.p.k., w którym nie zawarto podstaw do tworzenia dalszych warunków złożenia wniosku o cofnięcie (aktu oskarżenia) wniosku, mogących zostać uregulowanymi aktami niższego rzędu. Skuteczność złożonego wniosku o cofnięcie wniosku, w myśl art. 14 § 2 k.p.k., nie jest uzależniona od wyrażenia zgody na taką decyzję, udzielonej przez prokuratora referenta, której uzyskanie z różnych przyczyn może być trudne lub wręcz niemożliwe.

W kontekście tej regulacji odnieść należy się również do przepisów Projektu dotyczących podpisywania pism, które były jasne, czytelne i jednoznaczne. Uwzględniały zasadę hierarchicznego podporzadkowania, wagę i charakter korespondencji. Zawarte w Projekcie regulacje zaburzają prawidłowo ukształtowane zasady przekazywania korespondencji, pozostawiając zupełną swobodę w podejmowaniu takich decyzji przez przełożonego. Zapisy zawarte w treści § 64 ust. 1 i 2 Projektu wykazują jaskrawy brak spójności, co potęguje wprowadzony chaos.

III. Koordynacja udzielania informacji publicznej jako instrument ingerencji w niezależność jednostek

Potwierdzenie tej tezy znaleźć można chociażby w treści § 13 pkt 7 Projektu, regulującym zadania Biura Prezydialnego w zakresie udzielenia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j.), w którym zamieszczono zapis o koordynacji tej działalności w stosunku do jednostek podległych.

Regulacja ta budzi poważne wątpliwości. Ustawa o dostępie do informacji publicznej opiera się bowiem na zasadzie, zgodnie z którą każdy podmiot zobowiązany, samodzielnie realizuje obowiązki wynikające z tej ustawy. Projekt nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać koordynacja, jakie miałaby granice, czy obejmowałaby ocenę treści odpowiedzi, czy mogłaby prowadzić do wydawania zaleceń. Przy tak nieprecyzyjnym ujęciu powstaje ryzyko stworzenia mechanizmu umożliwiającego wpływanie na zakres udzielanych informacji, termin odpowiedzi, sposób interpretacji przepisów ustawy. W praktyce może to prowadzić do centralizacji procesu udzielania informacji publicznej, pozostającej w sprzeczności z zasadą samodzielności kierowników jednostek organizacyjnych prokuratury.

IV. Fasadowość zasady losowego przydziału spraw

Wprowadzona zasada dekretacji spraw do referatów poszczególnych prokuratorów według kolejności wpływu ma stwarzać pozory braku ingerencji przełożonego w system przydzielania spraw. Ta regulacja zawiera jednak liczne wyjątki i wprowadza jako podstawę wyłączenia od zasady kolejności wpływu, znamię ocenne w postaci doświadczenia prokuratora, które nie zostało zdefiniowane. Tym samym tworzy szeroką płaszczyznę dla dowolności w przydzielaniu spraw arbitralnie wskazanym prokuratorom.

W konsekwencji projektowana regulacja może prowadzić do sytuacji, w której formalnie obowiązuje zasada obiektywnego przydziału spraw, natomiast faktycznie decyzję nadal podejmuje przełożony. Nie sposób uniknąć wniosku, że zaprojektowana instytucja przydziału spraw do referatów poszczególnych prokuratorów według kolejności wpływu ma jedynie charakter fasadowy.

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych rozwiązań Projektu pozostaje § 97. Przepis ten przewiduje możliwość zmiany referenta między innymi wówczas, gdy ujawniona waga lub zawiłość sprawy przemawia za przydzieleniem sprawy bardziej doświadczonemu lub wyspecjalizowanemu prokuratorowi. Nie sposób zaakceptować takiej konstrukcji.

Po pierwsze, przesłanki mają charakter całkowicie ocenny. Nie określono, czym jest większa waga sprawy, czym jest większa zawiłość i jakie kryteria pozwalają uznać jednego prokuratora za bardziej doświadczonego.

Po drugie, przepis ten prowadzi do deprecjonowania kwalifikacji zawodowych dotychczasowego referenta. Zmiana referenta z uzasadnieniem, że inny prokurator jest bardziej doświadczony, stanowi w istocie formalną ocenę kompetencji zawodowych pierwszego prokuratora, dokonywaną bez jakiejkolwiek procedury przewidzianej prawem.

Po trzecie, regulacja tworzy instrument pozwalający na przejmowanie spraw o szczególnym znaczeniu przez wskazanych prokuratorów bez potrzeby wykazywania ustawowych przesłanek zmiany referenta.

Rozwiązanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą stabilności referatu oraz niezależności prokuratora prowadzącego postępowanie. Co więcej, przyjęcie tak szerokich przesłanek może prowadzić do sytuacji, w której zmiana referenta będzie odbierana jako forma nacisku lub dezaprobaty wobec sposobu prowadzenia postępowania. W konsekwencji projektowana regulacja nie wzmacnia profesjonalizmu prokuratury, lecz tworzy mechanizm umożliwiający arbitralną ingerencję w obsadę spraw.

V. Aprobata decyzji prokuratora – zmiana zamierzona, czy przykład braku staranności legislacyjnej ?

Jaskrawym wyrazem naruszenia zasady niezależności prokuratora zawartej w art. 7 ustawy Prawo o prokuraturze lub wyrazem skrajnego niechlujstwa redakcyjnego jest wprowadzenie kolejnego instrumentu ograniczenia zasady niezależności prokuratora tj. aprobaty podejmowanych przez niego następujących decyzji procesowych: postanowienia o zawieszeniu postępowania, postanowienia kończącego postępowanie przygotowawcze, aktu oskarżenia, środka odwoławczego oraz środka zaskarżenia (§ 41 ust. 1 aprobata decyzji podejmowanych przez prokuratora; § 41 ust. 3 – aprobata decyzji podejmowanych przez asesora).

Ta regulacja pozostaje w oczywistej kolizji z przepisami rangi ustawowej, tj. art. 7 § 1 ustawy – Prawo o prokuraturze, a także § 55 Projektu.

VI. Eliminacja instytucji sporów kompetencyjnych – ograniczenie gwarancji proceduralnych i wprowadzenie arbitralności decyzyjnej

Jednym z najbardziej niepokojących kierunków zmian przyjętych w Projekcie jest likwidacja instytucji sporów kompetencyjnych w jej dotychczasowym kształcie.

Instytucja ta, choć niewątpliwie wymagała uporządkowania i doprecyzowania, pełniła istotną funkcję gwarancyjną. Zapewniała bowiem możliwość przedstawienia argumentacji przez prokuratora kwestionującego zasadność przekazania sprawy innej jednostce organizacyjnej prokuratury oraz poddania tej kwestii rozstrzygnięciu przez określony podmiot w ramach uporządkowanej procedury.

Projektodawca zamiast usprawnić tę procedurę zdecydował się na rozwiązanie przeciwne – całkowite odejście od mechanizmu rozpoznania sporu i zastąpienie go decyzją o charakterze arbitralnym.

W miejsce dotychczasowego rozwiązania wprowadzono możliwość zwrócenia się do prokuratora regionalnego jedynie o ocenę prawidłowości przekazania sprawy (§ 100, § 113 ust. 3, § 362 ust. 6, § 375 ust. 4 Projektu). Kompetencje władcze uzyskał prokurator regionalny (z pominięciem prokuratora okręgowego w stosunku do jednostek niższego stopnia), do którego można zwrócić się jedynie o ocenę prawidłowości przekazania sprawy do innej jednostki. Ten organ wskazuje jednostkę właściwą, a jego decyzja nie wymaga uzasadnienia. Taka procedura jest wyrazem pozbawienia wszelkich praw gwarancyjnych prokuratora, który kwestionuje decyzję o przekazaniu sprawy wyłączonej czy też zainicjowanej złożonym zawiadomieniem o przestępstwie. Pozbawia go tym samym prawa do instytucjonalnego rozpoznania przedstawionych przez niego argumentów, czyniąc decyzję prokuratora regionalnego zupełnie dowolną i władczą, zwłaszcza że nie wymaga ona uzasadnienia.

Podnieść należy, że kontestowanie projektowanej zmiany nie wynika jedynie z dbałości o zachowanie gwarancji samego prokuratora prowadzącego postępowanie. Prawidłowe określenie właściwości jednostki organizacyjnej prokuratury ma znaczenie dla prawidłowego toku postępowania, specjalizacji, odpowiedzialności za podejmowane decyzje oraz transparentności działania organów ścigania.

Projektowane rozwiązania budzą dodatkowe zastrzeżenia w kontekście art. 38 k.p.k., regulującego kwestie sporów o właściwość.

Ustawodawca przewidział określony mechanizm rozstrzygania konfliktów kompetencyjnych, oparty na zasadzie kontroli instancyjnej i wskazaniu podmiotu uprawnionego do dokonania wiążącego rozstrzygnięcia.

Projekt natomiast kreuje swoisty pozakodeksowy mechanizm, w którym decyzja jednego z kierowników jednostek organizacyjnych prokuratury może przesądzać o właściwości innej jednostki, również pozostającej poza jego strukturą organizacyjną.

Kompetencje prokuratora regionalnego poszerzono o możliwość wskazania jako właściwej także jednostki spoza obszaru kierowanej prokuratury regionalnej. Tego rodzaju procedura zaburza hierarchię i podstawowe zasady organizacji pracy w Prokuraturze. Prokurator regionalny wykonuje swoje kompetencje w ramach określonej struktury organizacyjnej i nie posiada generalnych uprawnień kierowniczych wobec jednostek pozostających poza jego właściwością terytorialną. Decyzja ta ma również cechy arbitralności i to wobec jednostki pozostającej poza podległością służbową.

Projekt prowadzi zatem do sytuacji, w której jeden prokurator regionalny uzyskuje faktyczną możliwość oddziaływania na jednostkę organizacyjną pozostającą poza jego podporządkowaniem służbowym. Jest to rozwiązanie trudne do pogodzenia z ustawowym modelem hierarchicznego podporządkowania w prokuraturze.

VII. Rozszerzenie kompetencji prokuratorów regionalnych kosztem ustawowego modelu organizacji prokuratury

Analiza Projektu wskazuje na wyraźną tendencję do zwiększania kompetencji prokuratorów regionalnych.

Samo wzmacnianie roli kierowników jednostek organizacyjnych nie musi być oceniane negatywnie. Problem pojawia się jednak wówczas, gdy rozszerzenie kompetencji następuje nie poprzez zapisy ustawowe, lecz poprzez regulację wykonawczą.

Projekt wielokrotnie przyznaje prokuratorom regionalnym uprawnienia, które w istocie wpływają na sferę niezależności prokuratorów oraz kompetencje innych jednostek.

Przykładem jest regulacja dotycząca: przekazywania spraw pomiędzy jednostkami, łączenia postępowań, rozstrzygania kwestii właściwości, wykonywania czynności nadzorczych. W każdym z tych obszarów pojawia się ten sam problem – akt wykonawczy zaczyna pełnić funkcję aktu ustrojowego.

Tymczasem rozporządzenie wydane na podstawie art. 36 ustawy Prawo o prokuraturze może określać wyłącznie organizację pracy jednostek oraz szczegółowe zasady wykonywania czynności.

Nie może natomiast zmieniać ustawowego podziału kompetencji, tworzyć nowych uprawnień kierowniczych, czy ograniczać ustawowych gwarancji niezależności.

VIII. Nadzór służbowy – rozbudowa mechanizmów kontroli kosztem niezależności prokuratora

Jednym z najważniejszych, a zarazem najbardziej kontrowersyjnych obszarów Projektu, są regulacje dotyczące nadzoru służbowego.

Analiza proponowanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadniczym kierunkiem zmian nie jest ograniczenie nadmiernej ingerencji w działalność prokuratora liniowego, lecz przeciwnie – dalsza formalizacja i rozszerzenie instrumentów kontrolnych. Projektodawca deklaruje w uzasadnieniu potrzebę zwiększenia niezależności prokuratora, jednak przyjęte rozwiązania prowadzą do stworzenia systemu permanentnego oddziaływania nadzorczego, obejmującego wiele równoległych i częściowo nakładających się na siebie mechanizmów kontroli.

W efekcie powstaje model, w którym niemal każda aktywność prokuratora może stać się przedmiotem monitorowania, kontroli, badania aktowego, lustracji, wizytacji, czy analizy sposobu realizacji poleceń lub wytycznych, a ich wyniki, za każdym razem, poddane ocenie zasadności wdrożenia postępowania służbowego lub dyscyplinarnego.

Tak skonstruowany system rodzi zasadnicze pytanie, czy jego rzeczywistym celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania prokuratury, czy też stworzenie instrumentarium umożliwiającego stałą ingerencję w samodzielność decyzyjną prokuratora.

1. Wielość form nadzoru i wadliwość przepisów kompetencyjnych

Projekt w § 66 wskazuje, że nadzór realizowany jest poprzez nadzór instancyjny, nadzór służbowy, lustrację, wizytację.

Jednocześnie dalsze przepisy wprowadzają kolejne formy oddziaływania w ramach nadzoru służbowego poprzez: monitorowanie postępowania przygotowawczego, kontrolę postępowania przygotowawczego lub innych spraw, koordynację określonych kategorii spraw, badanie aktowe określonych kategorii spraw. Te formy odnoszą się do czynności podejmowanych przez jednostki nadrzędne.

Projektowane zapisy wyrażone w treści §§ 67 i 70 Projektu odnoszą się do nadzorowania spraw, co oznacza, że nadzór służbowy, poza postępowaniami przygotowawczymi, obejmować będzie także inne obszary działalności prokuratury.

Prócz tych działań nadzorczych, wprowadzono kolejną formę: czynności kontrolne kierownika jednostki.

W praktyce oznacza to stworzenie rozbudowanego systemu kontroli, którego poszczególne elementy nie zostały od siebie dostatecznie wyraźnie oddzielone.

Podstawową wadą Projektu jest brak precyzyjnego określenia celu poszczególnych form nadzoru, przesłanek ich zastosowania, zakresu ingerencji, podmiotu zarządzającego nadzór, podmiotu wykonującej nadzór, praw i obowiązków prokuratora poddanego nadzorowi, jak też skutków dokonanych ustaleń.

Tak szeroki zakres uznaniowości stwarza ryzyko, że nadzór służbowy stanie się nie instrumentem usprawnienia pracy, lecz środkiem wywierania presji na prokuratora prowadzącego postępowanie.

2. Nieprecyzyjne określenie podmiotu uprawnionego do wdrożenia nadzoru

Szczególne zastrzeżenia budzi konstrukcja § 71 Projektu. Przepis ten wskazuje, że decyzję w przedmiocie wdrożenia monitorowania, kontroli postępowania przygotowawczego lub innej sprawy, jak i badania aktowego określonej kategorii spraw podejmuje kierownik jednostki. Nie wskazano jednak, o jakiego kierownika chodzi. Brak tego elementu ma zasadnicze znaczenie. W systemie organizacyjnym prokuratury funkcjonują bowiem kierownicy różnych stopni jednostek: to Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, prokurator regionalny, prokurator okręgowy, jak też prokurator rejonowy. Każdy z nich posiada inny zakres kompetencji. Tylko § 67 Projektu, w treści którego wymieniono prokuratora nadrzędnego, jako podmiot podejmujący czynności nadzoru oraz z treści § 74 (pomijając jego nieczytelność i użyte sformułowania – kierownik jednostki wyższego szczebla) wnioskować można, że może być nim kierownik jednostki wyższego stopnia. Nieprecyzyjne jednak określenie podmiotu uprawnionego do ingerencji w tok postępowania powoduje ryzyko rozszerzającej wykładni zakresu uprawnień oraz powstawania sporów kompetencyjnych.

Akt regulujący zasady urzędowania prokuratury powinien eliminować tego rodzaju niejasności, a nie je tworzyć.

3. Monitorowanie postępowania – powrót do zwierzchniego nadzoru służbowego pod zmienioną nazwą

Projekt przewiduje instytucję monitorowania postępowania przygotowawczego. W praktyce rozwiązanie to stanowi kontynuację instytucji zwierzchniego nadzoru służbowego. Zmiana terminologii nie zmienia jednak istoty tej konstrukcji. Monitorowanie oznacza bowiem możliwość stałego zainteresowania przełożonego konkretnym postępowaniem, analizowania jego przebiegu oraz wpływania na sposób jego prowadzenia.

Prokurator wykonujący zadania w ramach monitorowania uprawniony jest do zapoznawania się z aktami sprawy w celu oceny prawidłowości prowadzonego postępowania oraz wyeliminowania nieprawidłowości i zapobieżenie ewentualnym uchybieniom.

Wprowadzono generalny zakaz uzyskiwania przez monitorującego pisemnych informacji o postępowaniu. Zabieg ten jest niezrozumiały, zważywszy na to, że zakres pisemnych informacji może być różny, począwszy od stricte technicznych np. data przesłuchania świadka, po merytoryczne – np. zreferowanie treści złożonych zeznań. Wprowadzenie takich ograniczeń jest zbędne, a nawet może utrudniać sprawną realizację zadań monitorowania postępowania.

W praktyce może to prowadzić do niejednolitych standardów stosowania przepisu.

4. Niedopuszczalne przyznanie monitorującemu kompetencji instancyjnych

Za szczególnie wadliwe należy uznać rozwiązanie zawarte w § 75 ust. 6 Projektu, zgodnie z którym monitorujący może podejmować decyzje o charakterze instancyjnym w monitorowanej sprawie. Rozwiązanie to pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami procedury. Prokurator, który analizuje tok postępowania, formułuje uwagi dotyczące jego prowadzenia, dokonuje oceny działań prokuratora, nie powinien następnie rozpoznawać środków odwoławczych lub wykonywać czynności o charakterze kontrolno-instancyjnym dotyczących tego samego postępowania. Dochodzi bowiem do naruszenia fundamentalnej zasady nemo iudex in causa sua (nikt nie powinien być sędzią we własnej sprawie). Takie rozwiązanie podważa obiektywizm kontroli i zaciera granicę pomiędzy nadzorem służbowym a ingerencją procesową.

5. Kontrola postępowania przygotowawczego lub innej sprawy – brak dostatecznych gwarancji dla prokuratora referenta

Kolejną formą nadzoru jest kontrola postępowania przygotowawczego lub innej sprawy. Również w tym zakresie Projekt nie zapewnia odpowiednich gwarancji. Nie określono w sposób dostateczny, kiedy kontrola może zostać zarządzona, jakie muszą istnieć ku temu przesłanki, jaki jest maksymalny zakres kontroli, czy też jakie prawa przysługują prokuratorowi prowadzącemu sprawę. Kontrolującemu przyznano jednocześnie kompetencje zbliżone do osoby monitorującej, w tym możliwość udzielania konsultacji. Powoduje to dalsze zacieranie granicy pomiędzy pomocą merytoryczną, kontrolą, czy wydawaniem faktycznych poleceń.

W praktyce konsultacja udzielana przez osobę uprawnioną do oceny prawidłowości prowadzenia postępowania może być odbierana jako forma pośredniego nakazu określonego sposobu działania.

Wprowadzono również mechanizm powtórzenia kontroli, w sytuacji gdy prokurator nadrzędny (kontrolujący?) nie dostrzegł podstaw do wdrożenia monitorowania.

6. Koordynacja określonej kategorii spraw – niejasna konstrukcja prawna

Projekt wprowadza również instytucję koordynacji określonych kategorii spraw. Zgodnie z projektowanymi przepisami ma ona polegać na gromadzeniu danych, analizie, wypracowaniu optymalnych mechanizmów zwalczania określonych zjawisk. Koordynacja może też dotyczyć praktyki prokuratorskiej lub może być prowadzona w celu ochrony praworządności, otwierając tym samym szerokie obszary prowadzenia działań nadzorczych.

Regulacja ta jest jednak niezwykle ogólna.

Nie wiadomo jakie sprawy mogą zostać objęte koordynacją, kto i według jakich kryteriów dokonuje wyboru kategorii spraw, jakie są skutki objęcia sprawy koordynacją, czy koordynacja może prowadzić do formułowania wiążących zaleceń.

W § 77 ust. 4 wskazano również, że koordynacja realizowana jest (pominięto słowo jest) poprzez analizę, a w razie potrzeby badanie aktowe (kolejne).

Nie można zaakceptować sytuacji, w której pojęcie o tak szerokim znaczeniu staje się podstawą do podejmowania działań ingerujących w sposób prowadzenia postępowań.

7. Badanie aktowe jako instrument stałej kontroli działalności prokuratora

Projekt przewiduje również badanie aktowe określonej kategorii spraw. Sama instytucja badania aktowego nie budzi zasadniczych zastrzeżeń, o ile służy rzeczywistej analizie praktyki i poprawie jakości pracy. Problemem jest jednak sposób jej ukształtowania.

Prokuratorów wyznacza kierownik jednostki wdrażający badanie (§§ 71 i 67). Sprawozdanie z badania, poczynionych ustaleń, stwierdzonych uchybień i ich przyczynach oraz wnioski końcowe przedstawia się kierownikowi jednostki wdrażającemu badanie.

Projekt nie określa kryteriów wyboru spraw, zakresu badania, ani sposobu wykorzystania wyników, czy też gwarancji dla prokuratorów, których sprawy poddano analizie. Konieczne też jest, tak jak w poprzednich formach nadzoru jasne określenie podmiotu zarządzającego badanie i przyjmującego sprawozdanie z badania z wnioskami.

Badanie aktowe w połączeniu z innymi formami nadzoru tworzy system, w którym działalność prokuratora może być oceniana wielokrotnie i przez różne podmioty, bez wyraźnie określonych granic.

IX. Wizytacja i lustracja – wadliwa konstrukcja prawna, brak gwarancji proceduralnych i ryzyko instrumentalnego wykorzystania tych instrumentów nadzoru

Szczególne zastrzeżenia budzą projektowane regulacje dotyczące wizytacji i lustracji. Są to bowiem formy oddziaływania nadzorczego, które ze względu na swój charakter mogą w istotny sposób wpływać nie tylko na funkcjonowanie jednostek organizacyjnych prokuratury, ale także na ocenę pracy ich kierowników oraz poszczególnych prokuratorów.

Tym większe znaczenie ma konieczność stworzenia jasnych, precyzyjnych i gwarancyjnych zasad ich przeprowadzania.

Projekt tego standardu nie spełnia. Przeciwnie – proponowane przepisy charakteryzują się znacznym stopniem ogólności, niejednoznacznością oraz brakiem podstawowych elementów proceduralnych, które powinny cechować regulację o tak istotnej ingerencji w funkcjonowanie organu państwa.

1.1.Lustracja – instytucja pozbawiona podstawowych elementów konstrukcyjnych

Regulacje dotyczące lustracji zawarte w § 79 Projektu stanowią przykład przepisów, które nie spełniają podstawowych wymagań techniki prawodawczej.

Projekt wskazuje jedynie ogólnie, że celem lustracji ma być: ocena prawidłowości prowadzenia określonej kategorii postępowań, ocena praktyki prokuratorskiej, ewentualne opracowanie zaleceń, gdy badanie wymaga poszerzonej analizy, a takżeocena sposobu wykonywania zarządzeń, wytycznych i poleceń oraz praktyka realizacji funkcji oskarżycielskiej przed sądami, jak również wykonywania zadań z zakresu ochrony praworządności.

Tak sformułowany zakres jest zdecydowanie zbyt szeroki i wskazuje na zupełną dowolność jej zarządzenia, a redakcja ostatnich dwóch celów budzi największe kontrowersje nie tylko merytoryczne, ale także redakcyjne. Trudno dociec, w oparciu o tak skonstruowane przepisy, czemu służyć ma ta forma nadzoru.

Treść tego przepisu prowadzi do wniosku, że działania lustracyjne mają służyć jedynie wykazaniu aktywności przez członków zespołu lustracyjnego, ponieważ zakreślone obszary nie są tak doniosłe, ażeby przeprowadzać badania aktowe w ramach wszystkich lub niektórych jednostek w kraju.

Brak elementarnych przepisów określających podmiot zarządzający lustrację, kto wchodzi w skład zespołu lustracyjnego, jakie kwalifikacje muszą posiadać osoby dokonujące ustaleń, jaki jest zakres ich uprawnień, jakie prawa przysługują jednostce lub prokuratorowi objętemu lustracją.

Regulacja o tak szerokim zakresie ingerencji nie może ograniczać się do wskazania ogólnych celów. Brak precyzyjnych zasad powoduje, że lustracja może stać się instrumentem całkowicie uznaniowym.

W demokratycznym państwie prawa mechanizm kontrolny nie może funkcjonować wyłącznie na podstawie swobodnego uznania organu przełożonego.

1.2. Lustracja jako potencjalny instrument oceny praktyki prokuratorskiej

Szczególne wątpliwości budzi posłużenie się pojęciem praktyki prokuratorskiej. Jest to sformułowanie niezwykle szerokie i nieostre. Nie wiadomo bowiem, czy obejmuje ono sposób interpretacji przepisów, wybór określonej koncepcji procesowej, sposób prowadzenia postępowania, decyzje merytoryczne, czy organizację pracy.

Tymczasem niezależność prokuratora oznacza, że nie każda decyzja procesowa lub interpretacyjna, która nie odpowiada oczekiwaniom przełożonego, może być traktowana jako nieprawidłowość wymagająca ingerencji nadzorczej.

Wprowadzenie tak szerokiego pojęcia bez ustawowych kryteriów może prowadzić do sytuacji, w której ocenie podlegać będzie niezgodność działania z prawem, lecz odmienność poglądów prawnych lub sposobu prowadzenia sprawy. Taki argument pozostaje jednak w sprzeczności z istotą niezależności prokuratora.

2.1. Wizytacja – brak procedury, brak terminów, brak środków gwarancyjnych

Jeszcze większe zastrzeżenia dotyczą regulacji wizytacji. Wizytacja, ze względu na swój charakter, jest instrumentem szczególnie ingerującym w funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, zwłaszcza że prowadzić ma do oceny sposobu kierowania jednostką, formułowania zaleceń, oceny pracy kierownika, czy podejmowania dalszych decyzji kadrowych. Tym bardziej konieczne jest stworzenie przejrzystej procedury.

Projekt tych wymogów nie spełnia, występują bowiem oczywiste braki regulacyjne, które uniemożliwiły prawidłowe, gwarancyjne ukształtowanie procedury wizytacyjnej.

Użyta natomiast retoryka w treści projektowanych przepisów, odnoszących się do tego instrumentu nadzoru (podobnie jak lustracji) sprawia wrażenie, że nie tylko pojedyncze słowa, ale całe wyrażenia zostały zapożyczone z regulacji i publikacji sprzed kilku dekad.

2.2. Cel wizytacji jako potencjalny instrument personalnego oddziaływania na kierowników jednostek

Szczególnie niebezpieczny jest kierunek, w którym Projekt zdaje się odmiennie określać cel wizytacji. Zgodnie z § 80 ust. 1 Projektu wizytacja ma służyć między innymi: kontroli przygotowania instytucjonalnego jednostki i realizacji przez nią zadań wskazanych w art. 3 ustawy Prawo o prokuraturze, ze szczególnym uwzględnieniem efektywności kierowania jednostką.

Tak określony cel powoduje, że wizytacja może zostać skoncentrowana nie na obiektywnej ocenie funkcjonowania jednostki, lecz na ocenie osoby kierownika.

Pojęcia przygotowania instytucjonalnego jednostki i efektywności kierowania jednostką nie zostało zdefiniowane. Nie wiadomo według jakich kryteriów jest oceniane instytucjonalne przygotowanie jednostki, jakie wskaźniki mają o tym świadczyć, ani jakie standardy powinny zostać spełnione. Podobne uwagi odnoszą się również do efektywności kierowania jednostką.

Brak tych elementów powoduje, że ocena może mieć charakter całkowicie uznaniowy. W konsekwencji wizytacja może stać się narzędziem służącym do uzasadniania decyzji personalnych, w tym odwoływania kierowników jednostek, mimo że formalnie będzie przedstawiana jako czynność nadzorcza.

2.3. Brak określenia zasad zarządzenia wizytacji

Projekt wskazuje, że wizytację zarządza kierownik jednostki wyższego szczebla. Już samo to sformułowanie budzi zasadnicze zastrzeżenia.

Ustawa Prawo o prokuraturze posługuje się pojęciem jednostki organizacyjnej wyższego stopnia. Projekt natomiast wprowadza nieznane ustawie określenie jednostka wyższego szczebla (§ 81 ust. 1). Nie jest to wyłącznie kwestia stylistyczna. Terminologia ustawowa ma znaczenie normatywne, ponieważ określa strukturę organizacyjną i zakres kompetencji. Wprowadzanie nowych, nieustawowych pojęć prowadzi do niepewności interpretacyjnej.

2.4. Brak podstawowych elementów procedury wizytacyjnej

Brak jest podstawowego zakresu regulacyjnego zarówno w odniesieniu do wizytacji jak i lustracji. Nie wskazano, jakie elementy powinny być zawarte w zarządzeniu o wizytacji. Nie określono żadnych terminów: uprzedzenia o przeprowadzeniu wizytacji, sporządzenia sprawozdania, przedstawienia wyników wizytacji, nie wskazano podmiotu, który zatwierdza ocenę pracy jednostki, nie wskazano podmiotu, który podpisuje zalecenia powizytacyjne, nie określono terminu udzielenia odpowiedzi odnoszącej się do realizacji zaleceń powizytacyjnych, terminu ich realizacji. Pozbawiono również kierownika jednostki prawa do zgłoszenia uwag do sprawozdania. Taka wizytacja traci jakikolwiek wymiar merytoryczny.

Brak jest również jakiejkolwiek regulacji odnoszącej się do zaangażowania do prac w ramach powołanych zespołów wizytacyjnych i lustracyjnych inspektorów ds. biurowości.

Tak ukształtowana wizytacja pozbawiona jest podstawowego elementu każdego postępowania kontrolnego – równowagi pomiędzy uprawnieniami kontrolującego a gwarancjami kontrolowanego.

2.5. Zaniechanie określenia cykliczności wizytacji – odejście od obiektywnych kryteriów

Istotnym mankamentem Projektu jest rezygnacja z określenia cyklu przeprowadzania wizytacji. Brak takiego rozwiązania oznacza, że wizytacja może zostać zarządzona w dowolnym czasie, według uznania przełożonego. Nie określono bowiem minimalnego odstępu pomiędzy wizytacjami, przesłanek uzasadniających wcześniejsze przeprowadzenie kolejnej wizytacji, obowiązku wskazania przyczyn jej zarządzenia.

Taki model sprzyja instrumentalnemu wykorzystywaniu wizytacji. Może ona zostać zastosowana jako reakcja na rzeczywiste problemy organizacyjne, ale również jako środek presji wobec kierownika jednostki, jako forma negatywnej oceny jego działalności, w wreszcie jako narzędzie poprzedzające decyzje kadrowe.

Regulacja nie zawiera mechanizmów zabezpieczających przed takim wykorzystaniem.

X. Nowe formy nadzoru wewnętrznego – czynności kontrolne kierownika i pisemne konsultacje

Stworzono nową formę nadzoru służbowego: czynności kontrolne kierownika jednostki jako w pewnym stopniu ukrytą formę wewnętrznego nadzoru służbowego. Wszystkie wymienione w § 39 Projektu czynności kierownika są de facto odzwierciedleniem regulacji zawartych w Oddziale 3 Regulaminu, w części dot. wewnętrznego nadzoru służbowego. Obejmują między innymi żądanie informacji, zapoznawanie się z aktami, analizę sposobu wykonywania obowiązków.

Zauważalna jest niekonsekwencja w przewidzianych zakresach czynności dla kierownika jednostki i zwierzchnika służbowego (np. naczelnika wydziału, który posiada tylko prawo do konsultacji i zastrzeżeń, ale z niezrozumiałych przyczyn nie może żądać relacji o przebiegu czynności, zapoznawać się z aktami, sprawdzać poziomu wystąpień).

Wprowadzono też nową formę oddziaływań nadzorczych jak pisemne konsultacje(§ 39 ust. 4), które raczej są wymianą korespondencji zawierającej określone stanowiska i pozostają w kategoriach oczywistości, niewymagającej dodatkowej regulacji. W takiej sytuacji łatwo popaść w zarzut wydawania poleceń.

Tworzenie kolejnych kategorii działań nadzorczych nie zwiększa przejrzystości systemu. Przeciwnie – prowadzi do jego komplikacji i utrudnia ustalenie, jakie gwarancje przysługują prokuratorowi w każdej z tych sytuacji.

XI. Postępowanie przygotowawcze – zmiany ograniczające działania mające na celu zapewnienie sprawności i skuteczności prowadzenia postępowań przygotowawczych.

1. Z niezrozumiałych przyczyn zniesiono obowiązek powiadamiania prokuratora regionalnego o przedłużeniu aresztu, którego czas trwania przekroczy 9 miesięcy i Prokuratora Krajowego, jeśli czas trwania tego środka zapobiegawczego przekroczy 12 miesięcy. Obowiązywanie tej regulacji w Regulaminie pozwala na monitorowanie długotrwałości stosowania tymczasowego aresztowania i podejmowanie działań, mających na celu zminimalizowanie tego zjawiska. Staje się podstawą do podjęcia działań mających na celu zintensyfikowanie czynności śledczych i dokonywanie ocen zasadności dalszego utrzymywania tego środka zapobiegawczego.

2. W treści § 116 ust. 1 Projektu wprowadzono ograniczenie działań prokuratora – poprzez zawężenie sytuacji, w której prokurator zobowiązany jest do przyjęcia zawiadomienia o przestępstwie. Zabieg ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania karnego. Przyjęcie zawiadomienia o przestępstwie jest jednym z obowiązków ustawowych prokuratora, który nie może być warunkowany wagą jego przedmiotu.

3. Nie określono zadań dla kierownika zespołu śledczego. Treść art. § 121 ust. 3 Projektu stanowi duże uogólnienie i tym samym może być przyczyną sporów o zakres kompetencji członków zespołu, w ramach którego ich zadania powinny być ściśle określone.

4. Przepis § 214 ust. 2 Projektu, mający spełniać cel doprecyzowujący, jest jednak niezupełny. Powinien bowiem zawierać zapisy dotyczący prawidłowości określenia sentencji postanowienia o umorzeniu postępowania. W tej regulacji wyeliminowano obowiązek wskazania podstawy prawnej podjętej decyzji procesowej. Trudno jednak dociec z jakiej przyczyny zrezygnowano z tego zapisu, zwłaszcza, że każda decyzja procesowa powinna zawierać podstawy prawne jej podjęcia.

5. W § 236 Projektu, choć wiernie powtórzono zapis § 249 Regulaminu, to jednak bezzasadnie pominięto pkt 6 dotyczący sposobu liczenia okresu postępowania przygotowawczego od dnia przekazania sprawy według właściwości innej jednostce do dnia zwrotu sprawy po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego. Eliminacja w Projekcie instytucji sporów kompetencyjnych nie może skutkować jednoczesnym odstąpieniem od określenia zasad liczenia okresów postępowania przygotowawczego.

6. Trudne do akceptacji ze względów gwarancji procesowych stron jest wprowadzenie ograniczenia odpowiedzi na pismo zawierające żądanie wszczęcia postępowania lub podjęcia na nowo postępowania umorzonego – tylko do odpowiedzi kierownika jednostki, w której prowadzone było postępowanie (§ 249 ust. 1). Jeszcze bardziej pozbawione racjonalności i podstaw prawa jest stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia Projektu. Jego autor przyjął, że zbadanie sprawy przez kierownika jednostki, która wcześniej poddana została ocenie przez sąd odwoławczy, wskazuje na to, że nie ma potrzeby przekazywania kolejnego wniosku prokuratorowi nadrzędnemu. Zwrócić należy uwagę, że nie każda decyzja procesowa poddana była ocenie sądu, a zamykanie stronie prawa zwrócenia się do jednostki organizacyjnej wyższego stopnia, jest oczywistym ograniczeniem jego praw.

7. Podobne zasady przyjęto w sytuacji złożenia kolejnego zawiadomienia o przestępstwie, w sprawie w której uprawomocniło się postanowienie o odmowie lub umorzeniu postępowania, a brak jest podstaw do jego podjęcia na nowo (§ 249 ust.1).

XII. Współpraca międzynarodowa w sprawach karnych – przeniesienie obowiązków na prokuratury rejonowe

Projektowane regulacje w tej części w znacznej części zawierają niemal tożsame przepisy z treścią obecnie obowiązującego Regulaminu.

Wprowadzone korekty sprowadzają się do obciążenia prokuratorów rejonowych zadaniami, które do tej pory realizowane były przez prokuratorów jednostek wyższego stopnia.

Nastąpiło zdecydowane przesunięcie obowiązków na prokuratury rejonowe w zakresie dot. postępowania w stosunku do cudzoziemców i osób korzystających z immunitetów, przekazywania osób ściganych na podstawie europejskiego nakazu aresztowania i poszukiwań międzynarodowych, obrotu prawnego związanego z wykonywaniem orzeczeń, kierowania wniosku o realizację czynności wskazanych w europejskim nakazie dochodzeniowym, a także w uzasadnionych sytuacjach realizacji czynności na podstawie europejskiego nakazu dochodzeniowego skierowanego przez państwo obce, czy wpisywania danych do SIS.

XIII. Postępowanie sądowe – modyfikacja zasady udziału prokuratora referenta sprawy w postępowaniu przed sądem

W treści przepisów dotyczących udziału prokuratora w postępowaniu sądowym, osłabiono zasadę wyznaczenia do udziału w rozprawie prokuratora, który prowadził lub nadzorował postępowanie albo sporządził akt oskarżenia, poprzez dodanie sformułowania w miarę możliwości, co oczywiście nie służy dobru postępowania i jest powrotem do przepisów obowiązujących do 2015 r.

Większość przepisów w tej części pozostała poza ich numeracją niezmieniona, a wprowadzone zmiany mają niewielki zakres.

W sposób oczywisty zauważalny jest brak przepisów zawartych w treści § 343 obecnego Regulaminu określającego czynności prokuratora biorącego udział w postępowaniu w sprawie o wykroczenia.

Brak jest logicznego uzasadnienia do połączenia w treści § 349 ust. 3 Projektu zapisu dotyczącego instytucji kasacji ze wznowieniem postępowania, ponieważ obie instytucje objęte powinny być odrębnymi jednostkami redakcyjnymi.

XIV. Postępowanie cywilne – eliminacja działań prokuratora na rzecz Skarbu Państwa i ograniczenie udziału w postępowaniu, w którym sąd uzna udział prokuratora za potrzebny

Wprowadzono niewielkie zmiany, przy czym brak jest uzasadnienia do ich wprowadzenia:

– eliminacja regulacji wynikającej z § 356 Regulaminu dotyczącej wytoczenia powództwa o przepadek świadczenia lub jego wartości na rzecz Skarbu Państwa,

– wprowadzenie ograniczenia niezależności prokuratora w treści § 360 ust. 2 Projektu, poprzez nałożenie na prokuratora, który odstąpił od kontynuowania udziału w postępowaniu, zgłoszonego wcześniej na podstawie zawiadomienia sądu na podstawie art. 59 k.p.c., przedstawienia pisemnego stanowiska przełożonemu,

– zrezygnowano z automatyzmu zgłoszenia udziału prokuratora w sprawie, w  której sąd złożył zawiadomienie w trybie art. 59 k.p.c. (sąd zawiadamia prokuratora o każdej sprawie, w której udział jego uważa za potrzebny),

– wykluczono przepisy dot. sporów kompetencyjnych, odsyłając do stosowania § 113 Projektu (§ 362 ust. 6, § 375 ust. 4).

Podsumowanie

W ramach tego opracowania wskazano jedynie na niektóre najważniejsze niedostatki i wady przedstawionego Projektu. Ich skala jest jednak ogromna i bez wątpienia Projekt ten wymaga zasadniczej, a nie jedynie redakcyjnej korekty. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że dokument ten w obecnym kształcie nie spełnia standardów wymaganych od aktu wykonawczego o tak istotnym znaczeniu ustrojowym i organizacyjnym dla funkcjonowania prokuratury.

Proces tworzenia tego rodzaju regulacji wymaga szczególnej staranności legislacyjnej, precyzji pojęciowej oraz ścisłego respektowania granic upoważnienia ustawowego. Tymczasem Projekt w wielu miejscach sprawia wrażenie opracowania niedokończonego, pozbawionego koniecznej systemowej refleksji oraz wymaganej spójności wewnętrznej.

Bez wątpienia akt wykonawczy nie może stanowić instrumentu kreowania nowych kompetencji ustrojowych, nowych obowiązków lub nowych ograniczeń prawnych, jeżeli nie znajdują one wyraźnego umocowania w ustawie. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie art. 36 ustawy Prawo o prokuraturze, który zakreśla granice regulacyjnej ingerencji Ministra Sprawiedliwości. Upoważnienie zawarte w tym przepisie nie może być interpretowane jako generalna kompetencja do kształtowania ustroju prokuratury poprzez akt wykonawczy.

Projekt w wielu miejscach przekracza wskazaną granicę, dokonując faktycznej modyfikacji ustawowego modelu funkcjonowania prokuratury. Dotyczy to w szczególności kompetencji kierowniczych, zasad wykonywania nadzoru służbowego, trybu wydawania poleceń, mechanizmów przydziału spraw oraz sposobu wykonywania ustawowych uprawnień przez poszczególne organy prokuratury.

Szczególne zastrzeżenia budzi również sposób posługiwania się językiem normatywnym. W Projekcie występują liczne przypadki używania pojęć nieznanych ustawie Prawo o prokuraturze, zastępowania terminologii ustawowej określeniami potocznymi, a także wprowadzania pojęć nieostrych, pozostawiających nadmierny zakres swobodnej interpretacji podmiotom stosującym regulację.

Projekt wymaga ponownego opracowania przy zachowaniu zasad prawidłowej legislacji, w szczególności zasad określoności prawa, spójności systemowej oraz respektowania ustawowego podziału kompetencji.

Przedstawiony Projekt nie daje żadnych podstaw do jego pozytywnego zaopiniowania.