Andrzej Golec
W polskim dyskursie dotyczącym zmian konstytucyjnych w latach 2005–2006 skrót „ENA” odnosił się do Europejskiego Nakazu Aresztowania (ang. European Arrest Warrant) – instrumentu sądowo-karnoprawnej współpracy w ramach Unii Europejskiej, wprowadzającego uproszczone procedury przekazywania osób ściganych między państwami członkowskimi. ENA zastąpił tradycyjny tryb ekstradycji i został wdrożony w Polsce ustawą już z początkiem 2004 r. [52]. W praktyce oznaczało to możliwość przekazywania podejrzanych lub skazanych osób (w tym obywateli polskich) na wniosek sądów innych państw członkowskich UE, bez pośrednictwa procedury ekstradycyjnej. Rola ENA polegała na tym, że w związku z przystąpieniem Polski do strefy Schengen i Unii Europejskiej Polska musiała dostosować swój system prawny do decyzji ramowej UE o ENA z 2002 r.
Jednak polska Konstytucja z 1997 r. w art. 55 ust. 1 pierwotnie zakazywała ekstradycji obywatela polskiego „z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 2 i 3” (pierwotnie limitów tych było więcej)[1]. W efekcie wprowadzenie ENA spowodowało konflikt: Trybunał Konstytucyjny orzekł 27 kwietnia 2005 r. (sygn. akt P 1/05), że przepis k.p.k. pozwalający na przekazanie Polaka innemu państwu na podstawie ENA jest niezgodny z konstytucyjnym zakazem ekstradycji[2]. Jednocześnie Trybunał wskazał, iż Polska musi dotrzymać zobowiązań międzynarodowych, dlatego dał 18 miesięcy na usunięcie sprzeczności z ustawą zasadniczą[3]. To orzeczenie stało się bezpośrednią przyczyną inicjatywy zmiany Konstytucji w zakresie art. 55[4][5].
Sprawę ENA rozpoznawał Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie: Marek Safjan (przewodniczący), Teresa Dębowska-Romanowska, Marian Grzybowski, Adam Jamróz, Wiesław Johann, Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska, Ewa Łętowska, Marek Mazurkiewicz, Andrzej Mączyński, Janusz Niemcewicz, Jerzy Stępień, Mirosław Wyrzykowski (sprawozdawca), Marian Zdyb i Bohdan Zdziennicki
W uzasadnieniu wyroku TK podkreślono nadrzędność Konstytucji RP nad prawem UE. Trybunał wskazał, że:
„tak długo, jak Konstytucja z faktem posiadania polskiego obywatelstwa wiąże określony zespół praw i obowiązków (…), obywatelstwo to musi stanowić kryterium istotne dla oceny statusu prawnego jednostki. (…) Nie jest możliwa modyfikacja tych zasad jedynie w drodze wykładni”
„nie można więc wykluczyć odpowiedniej nowelizacji art. 55 ust. 1 Konstytucji, tak by przepis ten przewidywał wyjątek od zakazu ekstradycji obywateli polskich dopuszczający ich przekazywanie na podstawie ENA”
TK uznał zatem, że w razie konfliktu prawa unijnego z Konstytucją RP pierwszeństwo ma ustawa zasadnicza, a wykonanie prawa unijnego wymaga uprzedniej zmiany Konstytucji. Jest to konstatacja nie mająca alternatywy, szczególnie istotna w realiach dzisiejszego sporu o kształt Sądu Najwyższego w pryzmacie publicznego roztrząsania kwestii implementacji ostatniego wyroku TSUE C -225/22 do polskiego porządku prawnego. Jakakolwiek zmiana w tym obszarze wymaga zmian legislacyjnych przeprowadzonych w przewidzianych Konstytucją ramach, nie zaś innych praktyk, nie mających z praworządnością niczego wspólnego.
Zmiana Konstytucji RP (8 września 2006)
W konsekwencji Prezydent RP Lech Kaczyński skierował do Sejmu projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP. Zmiana Konstytucji RP została uchwalona przez Sejm i Senat w trakcie V kadencji (2005–2007). Ustawa konstytucyjna została przyjęta przez Sejm 8 września 2006 r. i tego samego dnia przekazana Senatowi do dalszych prac[6]. Senat uchwalił nowelizację 14 września 2006 r., a ostatecznie zmieniona Konstytucja została ogłoszona 7 listopada 2006 r. (Dz.U. 2006 nr 215, poz. 1578)[7][8]. Podstawą prawną zmian była ustawa z dnia 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji RP[8].
Treść zmiany i artykuły: Nowelizacja objęła artykuł 55 Konstytucji. Po zmianie jego brzmienie zostało ujednolicone i doprecyzowane. Zgodnie z nowym tekstem: – Art. 55 ust. 1 nadal zakazywał ekstradycji polskiego obywatela, „z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 2 i 3”[1]. – Art. 55 ust. 2 i 3 wprowadzono warunkowe wyjątki umożliwiające przekazanie Polaka innemu państwu lub organowi międzynarodowemu pod pewnymi warunkami: m.in. z ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą wykonującą akt prawa międzynarodowego, przy spełnieniu kryteriów miejsca popełnienia przestępstwa i jego kwalifikacji według prawa polskiego[9][5]. W praktyce otworzyło to drogę do stosowania Europejskiego Nakazu Aresztowania wobec obywateli polskich.
– Art. 55 ust. 4–5 doprecyzowano ograniczenia i procedurę sądową (pozostawiono zakaz ekstradycji z przyczyn politycznych lub łamania praw człowieka, a o dopuszczalności ekstradycji ma decydować sąd)[10].
Nowelizacja usunęła wcześniejsze rozbieżności między konstytucją a ustawą o k.p.k. dotyczącą ENA, jednocześnie zachowując zasadę zakazu ekstradycji z wyjątkiem wyraźnie określonych w Konstytucji sytuacji[5][11].
Okoliczności polityczne i społeczne zmiany
Główną przesłanką polityczną zmiany konstytucji było dostosowanie prawa polskiego do zobowiązań unijnych i warunków członkostwa w UE. Polska, wchodząc do Schengen, musiała umożliwić realizację Europejskiego Nakazu Aresztowania także względem swoich obywateli. Po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z kwietnia 2005 r. stało się jasne, że bez zmiany ustawy zasadniczej Polska nie będzie mogła w pełni wykonywać ENA. Zmiana art. 55 była więc postrzegana jako konieczna dla uniknięcia luki prawnej i zapewnienia ciągłości współpracy wymiarów sprawiedliwości w UE[3][12].
Debata publiczna była ograniczona – kwestie prawa do ekstradycji obywateli polskich budziły kontrowersje, jednak dominowały argumenty konieczności realizacji porozumień europejskich i Schengen. Politycznie zmiana zyskała wsparcie większości sejmowej, mimo że dotyczyła fundamentalnej zasady konstytucyjnej. Podkreślano jednak, że konstytucja nadal chroni prawa jednostki (art. 55 ust. 4–5), a nowelizacja służy ratyfikowanym zobowiązaniom międzynarodowym[5][11].
Inicjatorzy zmiany
Zmianę konstytucji wprowadzono na wniosek Prezydenta RP. Projekt ustawy konstytucyjnej został przygotowany i złożony do Sejmu przez Prezydenta Lecha Kaczyńskiego (druk sejmowy nr 580). Oficjalne źródła podają, że Prezydent przekazał Sejmowi projekt nowelizacji 12 maja 2006 r. (w rejestrze Sejmu jako wniesiony 15 maja 2006 r.)[13][14]. Zgodnie z Konstytucją RP projekt zmian mógł być wniesiony przez co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydenta; w tym przypadku skorzystała z tej prerogatywy głowa państwa. W toku legislacji projekt był rozpatrywany przez specjalne komisje sejmowe.
Procedura zmiany Konstytucji
Procedura legislacyjna zmiany konstytucji została przeprowadzona zgodnie z art. 235–237 Konstytucji RP (wymagający większości 2/3 głosów w Sejmie i większości ustawowej w Senacie). Sejm V kadencji przyjął nowelizację art. 55 Konstytucji 8 września 2006 r., osiągając wymagany kworum i większość kwalifikowaną[6]. Tego samego dnia przekazano tekst do Komisji Ustawodawczej i Komisji Praw Człowieka i Praworządności, które przyjęły projekt i zarekomendowały jego uchwalenie. Senat uchwalił ustawę już na 18. posiedzeniu, 14 września 2006 r. (także większością głosów)[15][12]. Nowelizacja weszła w życie z dniem ogłoszenia (7 listopada 2006). Cały proces – od przedstawienia projektu przez Prezydenta do ostatecznego uchwalenia – odbył się w krótkim terminie, wymuszonym 18-miesięcznym vacatio legis wskazanym przez TK.
W efekcie Konstytucja RP została zmieniona: zmodyfikowano art. 55 zgodnie z uchwalonym projektem ustawy („Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji RP”)[8]. Zmiana dopuszcza teraz przekazanie obywateli polskich na podstawie ENA (Europejskiego Nakazu Aresztowania) pod określonymi warunkami (popełnienie czynu za granicą i spełnienie kryterium podwójnej karalności)[9][5]. Jednocześnie zachowano konstytucyjny zakaz ekstradycji Polaków w pozostałych sytuacjach (art. 55 ust. 1 i 4) oraz utrzymano nadrzędną rolę sądu w decydowaniu o ekstradycji (art. 55 ust. 5). Nowelizacja usunęła sprzeczność polskiego prawa z unijnym instrumentem ENA, jednocześnie respektując zasady ochrony praw jednostki wynikające z konstytucji[3][10].
Źródła: Oficjalne teksty ustaw i Konstytucji (m.in. ELI.gov.pl) oraz dokumenty analityczne Biura Analiz Sejmu i Senatu[8][4][15].
https://eli.gov.pl/api/acts/DU/2006/1471/text.html
[2] [3] [4] [5] [6] [11] [12] [14] [15] senat.gov.pl
https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatopracowania/22/plik/ot-605.pdf
[7] Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
https://eli.gov.pl/eli/DU/2006/1471/ogl
[13] Projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. \ Kancelaria \ Archiwum \ Archiwum Lecha Kaczyńskiego \ Ustawy \ Ustawy zgłoszone \ Oficjalna strona Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej