Wprowadzenie
Projekt ustawy o biegłych sądowych i instytucjach opiniujących, opublikowany przez Rządowe Centrum Legislacji¹, stanowi próbę systemowej reformy korpusu biegłych sądowych oraz instytucji opiniujących. Autorzy deklarują dążenie do podniesienia jakości opinii, skrócenia postępowań oraz ujednolicenia standardów certyfikacji. Z perspektywy procesu karnego – zarówno na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego – projekt ten budzi jednak poważne zaniepokojenie. Wprowadza bowiem mechanizmy nadzoru zewnętrznego, które ingerują w autonomię organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, naruszając fundamentalne zasady tajemnicy śledztwa, niezależności prokuratury oraz gwarancji procesowych stron. Niniejsze opracowanie poddaje krytycznej analizie wybrane rozwiązania projektu, koncentrując się na ich kolizji z konstytucyjnymi i ustawowymi standardami postępowania karnego.
Reforma korpusu biegłych
Reforma biegłych sądowych, choć od dawna oczekiwana, nie może być realizowana kosztem zasad ustrojowych i procesowych. Projekt z 2 kwietnia 2026 r.² tworzy Państwową Komisję Certyfikacyjną Biegłych Sądowych i Instytucji Opiniujących jako centralny organ nadzoru (art. 8–23). Jednocześnie w art. 16 ust. 2 pkt 3 expressis verbis przyznaje Komisji prawo żądania od organów procesowych „informacji oraz kopii dokumentów z akt spraw sądowych i prokuratorskich”. Taka konstrukcja legislacyjna, choć pozornie ukierunkowana na podniesienie jakości ekspertyz, w rzeczywistości generuje szereg zagrożeń systemowych – szczególnie w obszarze tajemnicy śledztwa uregulowanej w art. 156 § 1 KPK oraz art. 241 KK.³ Niniejsza analiza skupia się na elementach, które z punktu widzenia interesu prokuratury oraz gwarancji procesowych uczestników postępowania karnego należy uznać za niekorzystne.⁴
Regulacje naruszające zasady procesu karnego
Projekt w art. 16 ust. 2 pkt 3 przyznaje Państwowej Komisji Certyfikacyjnej prawo żądania od organów procesowych (w tym prokuratorów) informacji oraz kopii dokumentów z akt spraw prokuratorskich i sądowych. Regulacja ta, uzasadniana potrzebą nadzoru nad jakością opiniowania (art. 15 pkt 6), w praktyce umożliwia niekontrolowaną ingerencję organu administracyjnego w materię chronioną tajemnicą śledztwa. Prokurator traci wyłączność decyzyjną co do ujawniania materiałów, co bezpośrednio koliduje z art. 297 § 1 KPK oraz zasadą inkwizycyjności. W konsekwencji dochodzi do realnego zagrożenia dekonspiracji źródeł dowodowych, świadków oraz metod pracy operacyjnej – szczególnie w sprawach dotyczących przestępczości zorganizowanej lub terrorystycznej.
Projekt nie przewiduje żadnego mechanizmu odmowy udostępnienia materiałów z powołaniem się na interes postępowania ani sądowej kontroli takiego żądania (w przeciwieństwie do art. 156 § 5 KPK). Jest to rozwiązanie sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r. (K 35/08).⁵ Komisja może ponadto żądać dokumentacji prowadzonej przez biegłych i instytucji opiniujących (art. 16 ust. 2 pkt 1–2), w tym w toku trwającego śledztwa, co narusza zasadę tajemnicy postępowania przygotowawczego i może służyć wywieraniu presji na organ ścigania.
Kolejne zagrożenie stanowi dopuszczenie możliwości udostępniania członkom Komisji materiałów, w tym potencjalnie niejawnych. Chociaż art. 4 projektu wymaga, by czynności związane z informacjami niejawnymi wykonywała osoba dopuszczona do dostępu do nich, brak jest przepisów przewidujących obowiązek obligatoryjnego, szczegółowego przeszkolenia członków Komisji w zakresie procedur kontrwywiadowczych i ochrony tajemnicy śledztwa. Projekt nie zawiera wprawdzie konkretnych sankcji dla prokuratora odmawiającego udostępnienia akt, lecz sam fakt istnienia uprawnienia nadzorczego może prowadzić do autocenzury organów ścigania i paraliżu postępowań przygotowawczych – co pozostaje w oczywistej kolizji z zasadą niezależności prokuratury (ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze).⁶
Wreszcie art. 76–79 projektu modyfikują stosowanie RODO w relacjach z biegłymi, ale nie wyłączają wprost stosowania przepisów KPK dotyczących ochrony tajemnicy śledztwa w kontaktach z Komisją. Niemniej brak wyraźnego mechanizmu ochrony tajemnicy procesowej w relacjach z tym organem, faktycznie administracyjnym, stanowi najpoważniejsze naruszenie gwarancji procesowych i konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Uregulowania naruszające interes wymiaru sprawiedliwości
Projekt w art. 15 (zadania Komisji) oraz w art. 3 wprowadza centralizację certyfikacji, co oznacza, że tylko biegli i instytucje z certyfikatem i wpisem do Rejestru mogą w zasadzie wydawać opinie (z wyjątkiem przypadków ad hoc z art. 195 KPK w nowym brzmieniu). Brak mechanizmu tymczasowego dopuszczenia eksperta w sprawach pilnych (np. zabójstwo, przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu państwa) może przy tym prowadzić do paraliżu postępowań.
Rozwiązanie z art. 31 ust. 2 i art. 47 ust. 2 (certyfikat na 5 lat) wymusza natomiast okresowe weryfikacje, które w toku trwającego śledztwa mogą doprowadzić do zawieszenia lub cofnięcia certyfikatu biegłego, czy instytucji (art. 35 i art. 50–51) i konieczności sporządzania opinii uzupełniających – co dramatycznie wydłuża proces karny, który w skomplikowanych sprawach dotyczących przestępstw ekonomiczno-finansowych potrafi trwać kilkanaście lat. Decyzje o zawieszeniu lub cofnięciu certyfikatu zapadają w trybie administracyjnym (KPA), bez obligatoryjnego uprzedniego uwzględnienia argumentacji prokuratora prowadzącego sprawę, co narusza zasadę rzetelnego procesu.
Projekt nakłada na biegłych i instytucje obowiązek prowadzenia oraz udostępniania Komisji dokumentacji opinii (art. 68 i art. 16 ust. 2 pkt 1), co w przypadku instytucji współpracujących z prokuraturą generuje ryzyko ujawniania danych wrażliwych. Brak jest też expressis verbis wyłączenia odpowiedzialności karnej członków Komisji za naruszenie tajemnicy (projekt nie zawiera takiego przepisu).
Błędy w obszarze techniki legislacyjnej
Projekt wykazuje pewne niedoskonałości legislacyjne. Definicje legalne (art. 2) są zasadniczo precyzyjne, jednak brak koordynacji z ustawą Prawo o prokuraturze oraz ustawą o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości powoduje luki systemowe. Redakcja art. 16 (uprawnienia nadzorcze) jest na tyle szeroka, że umożliwia arbitralną interpretację zakresu żądania akt. Projekt nie zawiera też pełnej analizy zgodności z dyrektywą 2016/680 w zakresie ochrony danych w postępowaniach karnych.⁷ Przepisy przejściowe (art. 87–95) nie regulują w sposób w pełni kompleksowy losu dotychczasowych list biegłych przy sądach, generując potencjalny chaos w toku trwających postępowań. Całość cechuje się licznymi odesłaniami do rozporządzeń, co obniża jakość aktu rangi ustawowej.
Problematyka ekonomiczna wprowadzenia projektu
Z ekonomicznego punktu widzenia projekt generuje dodatkowe obciążenia. Koszty funkcjonowania Komisji oraz Rejestru są określone w art. 96–102 (limity wydatków budżetowych w częściach 37, 15, 88 i innych – rzędu kilkudziesięciu milionów złotych rocznie).⁸ Obligatoryjne weryfikacje co 5 lat, szkolenia, dokumentacja oraz coroczne obowiązki sprawozdawczo-zawiadomieniowe (art. 37, 52) generują koszty administracyjne dla biegłych, instytucji i organów procesowych. Pięcioletni cykl certyfikacji oraz ryzyko zawieszania certyfikatów w toku postępowań przełoży się z kolei na wzrost stawek wynagrodzeń oraz dodatkowe wydatki Skarbu Państwa na opinie uzupełniające. Brak waloryzacji stawek w rozporządzeniu ministerialnym (art. 618f § 11 KPK w nowym brzmieniu) w warunkach inflacji może doprowadzić do odpływu specjalistów. Zwraca uwagę także fakt, że projekt nie zawiera pełnej analizy kosztów alternatywnych (np. wzmocnienia istniejących instytutów sądowych).
Uwagi końcowe
Przedstawiona analiza prowadzi do wniosku, że projekt ustawy o biegłych sądowych i instytucjach opiniujących – mimo słusznych celów podniesienia jakości opiniowania – w obecnym kształcie zawiera rozwiązania, które godzą w tajemnice śledztwa, niezależność prokuratury oraz sprawność postępowania karnego, podczas gdy jego wdrożenie jest niezwykle kosztowne. Szczególnie problematyczne jest szerokie uprawnienie nadzorcze Komisji z art. 16 ust. 2 pkt 3 bez adekwatnych mechanizmów ochrony tajemnicy procesowej. Konieczne jest gruntowne przepracowanie projektu, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępu Komisji do akt prokuratorskich, wprowadzenia sądowej kontroli żądań oraz szerszego udziału środowisk prokuratorskich i sędziowskich w dalszych pracach legislacyjnych. Tylko taka procedura zapewni rzeczywistą poprawę jakości opiniowania bez uszczerbku dla podstawowych zasad procesu karnego.
Przypisy:
- Ministerstwo Sprawiedliwości, Projekt ustawy o biegłych sądowych i instytucjach opiniujących, https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12408900/katalog/13196258#13196258.
- Gov.pl, Ministerstwo Sprawiedliwości uporządkuje rynek biegłych, https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/ministerstwo-sprawiedliwosci-uporzadkuje-rynek-bieglych-projekt-ustawy-w-konsultacjach.
- A. Gaberle, Tajemnica śledztwa w polskim procesie karnym, Warszawa 2024, https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/ministerstwo-sprawiedliwosci-uporzadkuje-rynek-bieglych-projekt-ustawy-w-konsultacjach.
- K. Kulesza, Gwarancje procesowe w postępowaniu przygotowawczym, Gdańsk 2025, https://www.rp.pl/sady-i-trybunaly/art44104071-reforma-przepisow-o-bieglych-sadowych-gotowa-ministerstwo-pokazalo-projekt.
- Trybunał Konstytucyjny, Wyrok z 19.07.2011 r., K 35/08, https://trybunal.gov.pl/rozstrzygniecia/wyroki/art/1644-sygn-akt-k-35-08.
- Ustawa Prawo o prokuraturze z 28.01.2016 r. (t.j. Dz.U. 2025 poz. 12 ze zm.), https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20240000037.
- Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX%3A32016L0680.
- M. Królikowski, Ekonomiczne aspekty reformy biegłych sądowych, „Państwo i Prawo” 2025, nr 12, https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/ministerstwo-sprawiedliwosci-uporzadkuje-rynek-bieglych-projekt-ustawy-w-konsultacjach. Por. limity wydatków w art. 96–102 projektu (dane z OSR).