Niniejsze opracowanie poddaje zdecydowanej krytyce mechanizmy oddziaływania Unii Europejskiej na państwa członkowskie, wykraczające poza granice kompetencji przekazanych jej na podstawie traktatów. Szczególną uwagę poświęcono aktom i instytucjom miękkiego prawa (soft law) oraz decyzjom Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) podjętym ultra vires. Analizę skoncentrowano na destrukcyjnym wpływie, na polski porządek konstytucyjny, zwłaszcza w dziedzinach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. na organizację wymiaru sprawiedliwości oraz sprawy wewnętrzne. Na podstawie zasady przekazania kompetencji (art. 5 TUE), poszanowania tożsamości narodowej (art. 4 ust. 2 TUE) oraz nadrzędności Konstytucji RP (art. 8 Konstytucji) wykazano, że takie działania naruszają suwerenność państwa, podważają zasadę lojalnej współpracy oraz prowadzą do erozji ustrojowej autonomii Polski. Orzecznictwo polskiego Trybunału Konstytucyjnego (m.in. sygn. K 3/21 i P 7/20) stanowi tu kluczowy punkt odniesienia dla obrony konstytucyjnego porządku na gruncie krajowym.
1. Uwagi wstępne.
Integracja europejska opiera się na zasadzie ograniczonego przekazania kompetencji (principle of conferral). Państwa członkowskie nie zrzekły się bowiem suwerenności w zakresie swoistego „jądra” własnych funkcji konstytucyjnych. Tymczasem obserwujemy systematyczne przekraczanie tych granic przez instytucje unijne, w szczególności poprzez miękkie instrumenty regulacyjne oraz aktywistyczne orzecznictwo TSUE.
W polskim kontekście zjawisko to nabiera szczególnego wymiaru w obszarze wymiaru sprawiedliwości (art. 173–186 Konstytucji RP) oraz spraw wewnętrznych (bezpieczeństwo publiczne, organizacja sił policyjnych i służb specjalnych). Te dziedziny nie zostały przekazane Unii Europejskiej w traktatach. Ich podporządkowanie unijnym standardom, nawet w formie „dialogu” czy „rekomendacji”, stanowi bezpośrednie zagrożenie dla tożsamości konstytucyjnej państwa (art. 4 ust. 2 TUE). Niniejszy artykuł formułuje zdecydowaną krytykę tych praktyk, wskazując na ich pozbawiony legalnych podstaw charakter i długofalowe, niekorzystne skutki dla polskiego porządku prawnego.
2. Granice kompetencji UE a zasada przekazania.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 TUE Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przekazanych jej przez państwa członkowskie w Traktatach. W dziedzinie wymiaru sprawiedliwości kompetencje UE ograniczają się do współpracy transgranicznej w sprawach cywilnych i karnych (Tytuł V TFUE, art. 81–89). Organizacja sądów, status sędziów, struktura Krajowej Rady Sądownictwa czy tryb powoływania sędziów należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich i stanowią element ich tożsamości konstytucyjnej.
Podobnie w sprawach wewnętrznych (public security, internal security) art. 72 TFUE expressis verbis zastrzega odpowiedzialność państw członkowskich za utrzymanie porządku publicznego i ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego. Unia nie posiada tu kompetencji prawotwórczej, ani też nadzorczej, poza ściśle określonymi obszarami współpracy policyjnej.
Każde działanie wykraczające poza te ramy jest z mocy prawa ultra vires. Polski Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 października 2021 r. (K 3/21) jednoznacznie stwierdził, że interpretacja art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 4 ust. 3 TUE w sposób pozwalający TSUE i Komisji Europejskiej na ocenę organizacji polskiego wymiaru sprawiedliwości jest niezgodna z Konstytucją RP. Analogicznie wyrok z 14 lipca 2021 r. (P 7/20) uznał środki tymczasowe TSUE ingerujące w ustrój sądów za podjęte poza kompetencjami.
3. Instytucje i akty miękkiego prawa UE jako narzędzie przekraczania kompetencji.
Miękkie prawo (soft law) – raporty Komisji Europejskiej na temat praworządności, wytyczne, zalecenia, komunikaty czy mechanizmy monitoringu – stanowi szczególnie niebezpieczny instrument. Formalnie niewiążące, w praktyce wywierają presję polityczną, finansową i medialną, prowadząc do rzeczywistych zmian w krajowym porządku prawno-ustrojowym.
Raporty Komisji Europejskiej o stanie praworządności w Polsce (od 2017 r.) zawierają szczegółowe oceny organizacji sądów, statusu Trybunału Konstytucyjnego i Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, czyli dziedzin całkowicie wyłączonych z kompetencji UE. Komisja posługuje się tu pojęciem „wartości unijnych” (art. 2 TUE) jako klauzulą generalną pozwalającą na arbitralną ingerencję. Jest to klasyczny przykład nadużycia zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) w celu rozszerzenia kompetencji.
Mechanizm warunkowości (Rozporządzenie 2020/2092) – choć formalnie przyjęty – w praktyce funkcjonuje jako soft law w fazie stosowania. Jego interpretacja przez Komisję i TSUE pozwala na wstrzymywanie funduszy za rzekome naruszenia „praworządności” w zakresie czysto krajowym. Polski TK w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. K 3/21 podkreślił, że takie działania prowadzą do „zmiany traktatów bez ich zmiany”, co stanowi klasyczne ultra vires.
W obszarze spraw wewnętrznych analogiczne mechanizmy pojawiają się w formie „rekomendacji” dotyczących migracji, ochrony granic czy struktury służb. Presja na przyjęcie unijnych standardów w zakresie policyjnego gromadzenia danych, czy organizacji służb specjalnych odbywa się poza jakimikolwiek podstawami traktatowymi, naruszając art. 72 TFUE.
4. Orzecznictwo TSUE ultra vires – mechanizm destrukcji suwerenności.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, powołując się formalnie na art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, dokonał w ciągu ostatnich lat systematycznej ekspansji swojej jurysdykcji na obszary nigdy nie przekazane Unii. Z przepisu gwarantującego „skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii” uczyniono uniwersalne narzędzie kontroli całego krajowego systemu sądowniczego – włącznie z materią ustrojową, zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Jest to klasyczny przykład działania ultra vires, gdyż TSUE nie posiada jakiejkolwiek kompetencji normotwórczej, ani też konstytucyjnej w zakresie organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich.
Punktem wyjścia tej rewolucji była decyzja w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16 z 27 lutego 2018 r.). TSUE po raz pierwszy uznał, że wymóg niezależności sądów wynika bezpośrednio z art. 19 ust. 1 TUE i dotyczy nawet dziedzin nieobjętych prawem unijnym. Interpretacja ta oderwała się drastycznie od literalnego brzmienia przepisu, który ogranicza ochronę sądową do „dziedzin objętych prawem Unii”. Stała się ona jednak kamieniem węgielnym dla kolejnych przejawów ingerencji w polski porządek konstytucyjny.
W sprawach dotyczących Polski mechanizm ten został doprowadzony do ekstremum. W szczególności, w sprawie Commission v Poland (C-619/18 z 24 czerwca 2019 r.) TSUE zakwestionował obniżenie wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego, ingerując w czysto krajowe regulacje odnoszące się do statusu sędziów. W sprawie C-791/19 (Commission v Poland z 15 lipca 2021 r.) zdecydował o niezgodności izby dyscyplinarnej SN z prawem unijnym, choć jej organizacja i kompetencje należą wyłącznie do polskiego ustawodawcy konstytucyjnego (art. 183–186 Konstytucji RP). Kulminacją serii była decyzja w sprawach połączonych A.K. i inni (C-585/18, C-624/18, C-625/18 z 1 października 2019 r. oraz późniejsze), w której TSUE uznał, że Krajowa Rada Sądownictwa w nowym składzie nie spełnia kryteriów niezależności pomimo, że KRS jest organem konstytucyjnym RP (art. 187 Konstytucji).
Wszystkie te decyzje wykraczają poza kompetencje przekazane Unii. Zwraca uwagę fakt, iż art. 81–89 TFUE oraz art. 82 ust. 1 TFUE przyznają UE jedynie kompetencje wspierające w zakresie współpracy transgranicznej w sprawach cywilnych i karnych. Nie dają podstawy do dokonywania oceny niezawisłości sędziów powoływanych według krajowych procedur konstytucyjnych. TSUE dokonał tu niedopuszczalnej, teleologicznej wykładni, zastępując zasadę przekazania kompetencji (principle of conferral – art. 5 TUE) własną doktryną niejakiej „autonomii prawa unijnego” i niejakiej „skuteczności”.
Polski Trybunał Konstytucyjny słusznie zareagował na tę uzurpację. W wyroku z 14 lipca 2021 r. (P 7/20) stwierdził, że środki tymczasowe TSUE ingerujące w ustrój sądów mają charakter ultra vires i pozostają niezgodne z art. 8, art. 10 oraz art. 173 Konstytucji RP. Jeszcze wyraźniej w wyroku z 7 października 2021 r. (K 3/21) uznał, że interpretacja art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 4 ust. 3 TUE pozwalająca TSUE na kontrolę organizacji polskiego sądownictwa narusza nadrzędność Konstytucji oraz tożsamość konstytucyjną państwa (art. 4 ust. 2 TUE).
Najbardziej jaskrawym przykładem patologicznego rozwoju orzecznictwa TSUE jest jednak niedawna decyzja w sprawie Commission v Poland (C-448/23) z 18 grudnia 2025 r. Wielka Izba Trybunału zdecydowała, że wyroki polskiego TK z 2021 roku (P 7/20 i K 3/21) naruszają prawo unijne, w szczególności zasadę pierwszeństwa, autonomii i jednolitego stosowania prawa UE oraz art. 19 ust. 1 TUE. Podkreślić należy, że TSUE nie poprzestał na tym, a posunął się dalej, w szczególności bezpardonowo zakwestionował niezależność samego polskiego Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzając, że skład z udziałem tzw. “sędziów – dublerów” oraz sposób wyboru Prezesa TK uniemożliwia uznanie TK za „niezależny sąd” w rozumieniu prawa unijnego.
Jest to bezprecedensowe przekroczenie kompetencji tego gremium. TSUE nie ma żadnej podstawy traktatowej do oceny składu organu konstytucyjnego państwa członkowskiego a w konsekwencji również do negowania jego prawa do kontroli działań instytucji unijnych. Decyzja ta de facto znosi art. 4 ust. 2 TUE (poszanowanie tożsamości narodowej i konstytucyjnej) oraz zasadę przekazania kompetencji. Gremium z Luksemburga sukcesywnie, samowolnie przyznaje sobie pozycję „sądu nad sądami konstytucyjnymi” państw członkowskich, zakazując im stosowania własnej konstytucji w razie kolizji z dynamiczną, o ile nie akcyjną, czy wręcz interwencyjną, neo-wykładnią traktatów. W uzasadnieniu (pkt 261 i nast.) TSUE otwarcie stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny RP należy do polskiego systemu środków prawnych w dziedzinach objętych prawem Unii i musi spełniać unijne kryteria niezależności, co stanowi absolutne zaprzeczenie suwerennego charakteru polskiego ustroju konstytucyjnego.
5. Konsekwencje dla polskiego porządku prawno-ustrojowego.
Konsekwencje tego “orzecznictwa” są katastrofalne dla polskiego porządku prawno-ustrojowego. Dochodzi do podważania nadrzędności Konstytucji RP (art. 8 ust. 1) podczas gdy prawo unijne nie może w żadnym zakresie podważać orzeczeń TK. Narusza się zasadę podziału władz, gdyż TSUE staje się de facto instancją nadzorującą organy krajowe, w tym KRS, SN, TK, jak też praktycznie sposób powoływania sędziów. Postępuje likwidacja mechanizmu kontroli konstytucyjności w zakresie tzw. “europejskim”, ponieważ państwa członkowskie, w tym Polska, tracą narzędzie obrony przed “kryptofederalizacją”. W efekcie powstaje też bezpośrednie zagrożenie dla spraw wewnętrznych z uwagi na fakt, że analogiczna logika może zostać zastosowana do organizacji policji, Straży Granicznej, czy służb specjalnych pod pretekstem rzekomej „ochrony wartości unijnych”.
TSUE, zamiast być “strażnikiem traktatów”, stał się nadaktywnym narzędziem ich rewolucyjnej zmiany bez zgody państw członkowskich. Jego orzecznictwo w sprawach dotyczących Polski stanowi klasyczny przykład Kompetenz-Kompetenz, czyli coraz bardziej gwałtownego, samowolnego przyznawania sobie niezwykle szerokich kompetencji. Jest to działanie nie tylko ultra vires, lecz także sprzeczne z duchem Traktatu z Lizbony, który miał przecież gwarantować suwerenność w nieprzekazanych na rzecz UE obszarach.
Jedyną prawidłową odpowiedzią pozostaje dojrzała oraz konsekwentna linia orzecznicza niezłomnego, polskiego Trybunału Konstytucyjnego oraz efektywne stosowanie mechanizmów kontroli na poziomie krajowym. Decyzje TSUE w zakresie organizacji polskiego wymiaru sprawiedliwości nie mogą być stosowane w polskim porządku prawnym bez naruszenia art. 8 Konstytucji RP.
Uwagi końcowe.
Oddziaływanie aktów i instytucji miękkiego prawa UE oraz decyzji TSUE ultra vires na wewnętrznporządek konstytucyjny stanowi jedno z najpoważniejszych, współczesnych zagrożeń dla suwerenności państw członkowskich. W szczególności, w zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji obszarach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych takie działania są nie tylko nielegalne, lecz także jawnie sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku konstytucyjnego RP.
Polski Trybunał Konstytucyjny słusznie pełni tu rolę “strażnika Konstytucji”, stwierdzając niezgodność takich praktyk z najwyższym prawem wewnętrznym. Reaguje zdecydowanie i właściwie, konsekwentnie chroniąc tożsamość konstytucyjną poprzez wykorzystanie dostępnych mechanizmów kontroli na poziomie krajowym. Rozwiązanie tej trudnej sytuacji może w przyszłości przynieść także wzmocnienie dialogu traktatowego, natomiast w dłuższej perspektywie, także precyzyjne określenie granic kompetencji podczas ewentualnej reformy traktatów.
Dopóki Unia Europejska nie powróci na ścieżkę poszanowania zasady przekazania kompetencji, państwa członkowskie mają nie tylko prawo, lecz także obowiązek bronić swojego konstytucyjnego porządku. Polska, jako suwerenne państwo, nie może i nie powinna akceptować sytuacji, w której obce instytucje, kierujące się mętną motywacją rozmaitych grup interesów, nie wyłączając politycznych, dyktują ustrój jej sądów oraz struktur bezpieczeństwa wewnętrznego. Jest to bowiem nie tylko kwestia prawna, lecz fundamentalny imperatyw ochrony demokratycznej państwowości, niepodległości państw członkowskich Unii Europejskiej.