Wprowadzenie
Przystąpienie Polski do Prokuratury Europejskiej (EPPO) wiąże się z koniecznością rozwiązania szeregu kwestii prawnych i organizacyjnych. Jednym z kluczowych problemów jest dostęp delegowanych prokuratorów EPPO do informacji niejawnych Unii Europejskiej. Poniżej przedstawiono analizę przeszkód prawnych oraz konsekwencji tego problemu, ze szczególnym uwzględnieniem stanowiska Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) zawartego w piśmie z 28 maja 2025 r. (udostępnionego nam przez sygnalistę).
Analiza obejmuje:
- Przeszkody prawne wynikające z ustawy o ochronie informacji niejawnych z 5 sierpnia 2010 r. (Dz.U. 2019 poz. 742 ze zm.) oraz ograniczenia wskazane przez ABW.
- Status organizacyjny EPPO jako niezależnej instytucji UE, niepodporządkowanej organom krajowym, i brak ujęcia delegowanych prokuratorów EPPO w polskich przepisach jako podmiotów uprawnionych do dostępu do tajemnic.
- Rekomendacje i proponowane rozwiązania sformułowane przez ABW (m.in. porozumienia z prokuraturami regionalnymi, utworzenie kancelarii tajnych i systemów zabezpieczeń).
- Potencjalne konsekwencje dla efektywności działania EPPO w Polsce w przypadku nieuregulowania powyższej kwestii.
Przeszkody prawne – ustawa o ochronie informacji niejawnych (2010)
Ustawa o ochronie informacji niejawnych z 5 sierpnia 2010 r. ustanawia zasady dostępu do informacji niejawnych w Polsce. Zgodnie z tą ustawą tylko określone podmioty i osoby mogą uzyskać dostęp do tajemnic państwowych lub międzynarodowych – po spełnieniu warunków (np. posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa, przeszkolenie, odpowiednia funkcja). Delegowani prokuratorzy EPPO nie zostali wprost uwzględnieni w katalogu podmiotów uprawnionych, ponieważ EPPO nie istniała w polskim porządku prawnym w momencie uchwalania ustawy. Co więcej, EPPO jako instytucja UE nie podlega hierarchii organów krajowych, co rodzi wątpliwość, czy może być traktowana jako „jednostka organizacyjna” w rozumieniu ustawy.
ABW zwróciła uwagę, że fundamentalną kwestią jest status krajowej delegatury EPPO – należy określić, czy i jak może ona zostać zakwalifikowana jako podmiot podlegający ustawie o ochronie informacji niejawnych. W swoim stanowisku ABW podkreśliła, iż Prokuratura Europejska jest niezależnym organem UE, niepodporządkowanym organom krajowym, co oznacza, że nie mieści się ona w istniejącym systemie ochrony informacji niejawnych RP. Innymi słowy, obecne przepisy nie przewidują automatycznie dostępu delegowanych prokuratorów EPPO do polskich lub unijnych tajemnic, ponieważ EPPO nie figuruje w polskich regulacjach jako podmiot uprawniony do przetwarzania informacji niejawnych.
Konsekwencją tych uwarunkowań jest szereg ograniczeń praktycznych. Delegowani prokuratorzy EPPO z Polski, mimo iż są polskimi obywatelami i prokuratorami, nie mogą na gruncie obecnego prawa uzyskać dostępu do informacji niejawnych (zarówno krajowych, jak i pochodzących z UE) bez dodatkowych działań formalnych. Ustawa z 2010 r. wymaga m.in., by osoby mające dostęp do informacji chronionych przeszły odpowiednie postępowanie sprawdzające (bezpieczeństwa osobowego) i posiadały poświadczenie bezpieczeństwa o klauzuli co najmniej odpowiadającej danej informacji. W przypadku EPPO pojawia się jednak problem natury formalnej: czy prokurator delegowany do organu UE może otrzymać dostęp na podstawie krajowych przepisów, czy potrzebne są odrębne porozumienia lub zmiany ustawowe?
Status EPPO a dostęp do informacji niejawnych UE
Prokuratura Europejska (EPPO) została ustanowiona na mocy prawa UE jako niezależna instytucja unijna. Działa w ramach tzw. wzmocnionej współpracy i nie jest częścią struktur krajowych prokuratur. Delegowani do EPPO polscy prokuratorzy wykonują zadania na rzecz EPPO, a nie krajowej prokuratury, choć formalnie pozostają prokuratorami w kraju. Ten unikalny status rodzi kolizję z krajowymi regulacjami o tajemnicach:
- Brak podporządkowania organom RP: Ponieważ EPPO nie podlega żadnemu polskiemu organowi, delegatura EPPO w Polsce nie może zostać automatycznie włączona do istniejącego systemu obiegu informacji niejawnych (np. nie podlega nadzorowi polskiej Kancelarii Tajnej ani ABW w typowy sposób). Jak zaznaczyło ABW, EPPO jest organem UE analogicznym pod tym względem do agencji Frontex – niezależnym od władz krajowych.
- Brak delegowanych prokuratorów w katalogu uprawnionych podmiotów: W polskich przepisach istnieją zamknięte listy stanowisk i instytucji, których piastunom można nadać dostęp do tajemnic bez dodatkowych procedur (np. Prezydent RP, posłowie, prokuratorzy w kraju – zob. art. 34 ust. 10 ustawy). Jednak delegowany prokurator EPPO nie mieści się w tych kategoriach. Mimo iż jest prokuratorem, to dostęp do informacji niejawnych organizacji międzynarodowych (UE) dla takiej osoby wymaga przeprowadzenia postępowania sprawdzającego przez ABW na mocy art. 34 ust. 11 ustawy. Innymi słowy, Polska musi każdorazowo zweryfikować taką osobę (mimo że to polski prokurator) pod kątem dostępu do informacji UE o klauzuli tajności.
- Niezgodność procedur EPPO z polskim prawem: Z informacji przedstawionych przez ABW wynika, że wewnętrzne przepisy bezpieczeństwa EPPO (Security Rules) przewidują pewne uproszczenia – np. możliwość nadania dostępu do informacji o klauzuli EU-Confidential (C-UE) w trybie wyjątkowym, bez pełnej procedury krajowej. ABW zauważyła, że przepisy EPPO (np. punkt 18 Security Rules EPPO) postrzegane są jako dające taki wyjątkowy dostęp, jednak jednocześnie polskie prawo (art. 34 ust. 11 ustawy) wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania sprawdzającego wobec osoby, która ma uzyskać dostęp do informacji niejawnych UE. To oznacza, że bez zmiany podejścia albo przepisów, delegowany prokurator EPPO musiałby przejść krajową procedurę bezpieczeństwa, zanim zostanie dopuszczony do materiałów EU o klauzuli „Poufne” (EU-C) lub wyższej, co może stać w sprzeczności z uproszczonym podejściem EPPO.
Podsumowując, obecnie istnieje luka prawna: EPPO jako podmiot nie jest uwzględniona w polskim systemie ochrony informacji niejawnych, co blokuje swobodny obieg niejawnych informacji między EPPO a polskimi organami bez dodatkowych kroków. Konieczne jest więc wypracowanie mechanizmu, który pogodzi niezależność EPPO z wymogami polskiego prawa dotyczącego tajemnic.
Stanowisko ABW – rekomendacje i proponowane rozwiązania
ABW w swoim stanowisku z 28 maja 2025 r. szczegółowo przeanalizowała powyższy problem i wskazała rekomendacje, które mają umożliwić legalny i bezpieczny dostęp delegowanych prokuratorów EPPO do tajemnic UE i RP. Do najważniejszych proponowanych rozwiązań należą:
- Zawarcie porozumień z prokuraturami regionalnymi: ABW zaleca, aby zostały podpisane odpowiednie porozumienia między Prokuraturą Krajową (lub właściwymi organami w Polsce) a Prokuraturą Europejską oraz prokuraturami regionalnymi, przy których będą działać delegowani prokuratorzy EPPO. Na mocy takich porozumień delegatura EPPO w Polsce mogłaby korzystać z infrastruktury i procedur ochrony informacji niejawnych danej prokuratury regionalnej. Innymi słowy, delegowani prokuratorzy EPPO byliby „podpięci” pod istniejące kancelarie tajne w wybranych prokuraturach regionalnych, co formalnie umożliwiłoby im dostęp do informacji niejawnych na terenie Polski zgodnie z polskim prawem.
- Utworzenie odpowiednich kancelarii tajnych i systemów zabezpieczeń: Niezależnie od porozumień, ABW podkreśliła konieczność stworzenia fizycznych i organizacyjnych warunków do pracy z materiałami niejawnymi przez EPPO. Oznacza to utworzenie kancelarii tajnej lub sekretariatu materiałów niejawnych dedykowanych EPPO (lub współdzielonych z prokuraturą regionalną), wyposażonych w odpowiednie zabezpieczenia (szafy pancerne, systemy kontroli dostępu, procedury obiegu dokumentów itp.). System kancelaryjny musiałby spełniać krajowe standardy ochrony, a jednocześnie uwzględniać, że dostęp mają osoby formalnie podległe instytucji unijnej.
- Doprecyzowanie statusu prawnego delegatury EPPO w Polsce: ABW sugeruje, że potrzebne jest formalne określenie statusu krajowego biura/delegatury EPPO – czy to poprzez nowelizację ustawy o informacji niejawnych, czy poprzez umowę międzynarodową lub wykonawczą decyzję rządową. Taki akt prawny mógłby np. włączyć delegaturę EPPO do katalogu podmiotów uprawnionych do przetwarzania informacji niejawnych w Polsce lub ustanowić odrębny tryb postępowania. Bez tego, wszelkie działania będą tymczasowe i oparte na prowizorycznych porozumieniach.
- Zapewnienie odpowiednich poświadczeń bezpieczeństwa osobowego: Choć ABW wprost to nieco sugeruje, logiczną konsekwencją jest, że delegowani prokuratorzy EPPO powinni uzyskać polskie poświadczenia bezpieczeństwa do wymaganej klauzuli. W praktyce oznacza to przeprowadzenie przez ABW poszerzonych postępowań sprawdzających wobec tych osób (zgodnie z art. 34 ust. 11) i wydanie im certyfikatów dostępu np. do informacji o klauzuli Poufne lub Tajne, w zależności od potrzeb. ABW zaznacza, że obecne przepisy EPPO nie przewidują takiego wymogu, ale z punktu widzenia polskiego prawa byłoby to konieczne dla pełnej zgodności. Jednocześnie możliwe jest posiłkowanie się wyjątkowymi trybami – np. jednorazowe zgody na dostęp do tajemnicy (art. 34 ust. 5 pkt 1) – ale ABW wskazuje, że to rozwiązanie doraźne. Preferowane jest systemowe uregulowanie dostępu poprzez wcześniejsze sprawdzenie i dopuszczenie personelu EPPO do informacji niejawnych.
Powyższe rekomendacje ABW mają na celu zlikwidowanie luki prawnej i zapewnienie, że wymiana informacji między EPPO a polskimi organami będzie odbywać się bezpiecznie oraz zgodnie z prawem. Zawarcie formalnych porozumień i utworzenie dedykowanych zabezpieczeń pozwoli delegowanym prokuratorom wykonywać obowiązki (np. zapoznawać się z dowodami objętymi tajemnicą) bez narażania się na zarzut nieuprawnionego dostępu.
Konsekwencje braku uregulowania kwestii dostępu
Jeśli problem dostępu do informacji niejawnych przez delegowanych prokuratorów EPPO nie zostanie rozwiązany przed lub na moment przystąpienia Polski do EPPO, może to wywołać szereg negatywnych konsekwencji:
- Utrudnienie pracy śledczej EPPO na terenie Polski: Delegowani prokuratorzy mogliby być zmuszeni do pomijania pewnych dowodów lub informacji, do których formalnie nie mają dostępu. Na przykład, jeśli część materiałów w sprawie o nadużycia finansowe UE jest opatrzona klauzulą niejawności (np. informacje z OLAF lub służb), prokurator EPPO bez poświadczenia i procedur nie będzie mógł ich otrzymać ani przeanalizować. To z kolei opóźni postępowania lub wręcz uniemożliwi ich prowadzenie w pełnym zakresie, podważając skuteczność EPPO.
- Konflikty kompetencyjne i prawne: Brak jasnych regulacji może prowadzić do sytuacji, w której EPPO i polskie instytucje nawzajem wstrzymują sobie dostęp do informacji. Polskie organy mogą obawiać się udostępniać materiały niejawne EPPO (skoro delegatura EPPO nie jest częścią krajowego systemu ochrony), a z drugiej strony EPPO może argumentować, że na mocy prawa UE jej prokuratorzy powinni mieć dostęp do informacji dotyczących przestępstw w zakresie jej właściwości. Taki impas osłabi współpracę i może wymagać doraźnego rozwiązywania każdej sprawy indywidualnie, co jest nieefektywne.
- Ryzyko naruszenia przepisów o ochronie tajemnic: W najgorszym wypadku, jeżeli kwestia pozostanie nieuregulowana, prokuratorzy EPPO mogliby przypadkowo naruszyć polskie przepisy o tajemnicy (np. zapoznając się z materiałem niejawnym bez właściwego upoważnienia). To narażałoby ich oraz współpracujące osoby na odpowiedzialność prawną. Taka sytuacja byłaby skrajnie niepożądana, bo stawia w kolizji obowiązki służbowe prokuratora europejskiego z prawem krajowym.
- Ograniczenie efektywności zwalczania przestępstw finansowych UE w Polsce: EPPO została powołana do skutecznego ścigania nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii. Jeśli jednak delegowani prokuratorzy nie będą mogli w pełni korzystać z informacji (np. danych wywiadowczych, finansowych raportów, informacji zastrzeżonych), ich możliwości działania będą okrojone. To może sprawić, że Polska – mimo formalnego uczestnictwa w EPPO – nie osiągnie korzyści w postaci skuteczniejszego ścigania tych przestępstw, a wręcz może stać się najsłabszym ogniwem współpracy z uwagi na proceduralne blokady.
- Napięcia instytucjonalne z UE: Brak implementacji wymogów dotyczących bezpieczeństwa informacji może zostać odebrany jako niewywiązanie się z zobowiązań związanych z uczestnictwem w EPPO. W skrajnym scenariuszu, UE mogłaby poddać w wątpliwość zdolność Polski do zapewnienia warunków działania EPPO na swoim terytorium, co miałoby zarówno polityczne, jak i prawne reperkusje.
Podsumowanie
Analiza wskazuje, że kwestia dostępu do informacji niejawnych stanowi kluczowy problem do rozwiązania, który winien był być rozwiązany przed przystąpieniem polskiej prokuratury do EPPO. Polskie prawo – w obecnym brzmieniu – nakłada istotne ograniczenia, które kolidują z założeniami funkcjonowania EPPO. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego w swoim stanowisku z maja 2025 r. jednoznacznie zidentyfikowała te bariery i zaproponowała konkretne środki zaradcze, takie jak formalne porozumienia i utworzenie dedykowanych systemów ochrony tajemnicy.
Z punktu widzenia interesu państwa i UE, niezbędne jest podjęcie działań legislacyjnych i organizacyjnych w celu włączenia delegatury EPPO w Polsce w system ochrony informacji niejawnych – przy jednoczesnym zachowaniu niezależności tego organu. Realizacja zaleceń ABW powinna nastąpić jeszcze przed rozpoczęciem działalności EPPO w Polsce, tak aby uniknąć paraliżu informacyjnego i zapewnić pełną skuteczność działania Prokuratury Europejskiej przy zwalczaniu przestępczości na terenie RP. W przeciwnym razie Polska ryzykuje, że mimo uczestnictwa w EPPO, efektywność tej instytucji będzie ograniczona, a krajowe organy i prokuratorzy znajdą się w sytuacji niepewności prawnej co do postępowania z informacjami niejawnymi.