29.11.2025
W demokratycznym państwie prawnym prokuratura pełni kluczową rolę w ochronie praworządności, ściganiu przestępstw oraz zapewnieniu sprawiedliwości społecznej. W Polsce, po transformacji ustrojowej w 1989 r., model funkcjonowania prokuratury raz po raz ulegał zmianom, co nierzadko prowadziło do jej upolitycznienia.
Aktualny brak bezpośredniego uregulowania statusu prokuratury w Konstytucji RP sprawia, że jest ona niezwykle podatna na oddziaływanie przede wszystkim ze strony władzy wykonawczej, co zagraża zasadom trójpodziału władzy i niezależności organów ochrony prawnej.
Uwzględnienie prokuratury w ustawie zasadniczej zapewniłoby jej silną ochronę przed oddziaływaniem politycznym. Przemawiają za tym wydarzenia z historii polskiej prokuratury, poszczególne aspekty jej współczesnego funkcjonowania oraz argumenty wynikające z porównania modelu rodzimego z systemami europejskimi.
Historia i aktualny status prokuratury w Polsce
Prokuratura w Polsce tkwi korzeniami w okresie międzywojennym, ale po 1989 r. jej ustrój ewoluował w odpowiedzi na potrzeby systemowej demokratyzacji. W Konstytucji RP z 1997 r. prokuratura nie została umieszczona jako odrębny organ władzy, co kontrastuje z regulacjami dotyczącymi chociażby sądów i trybunałów, którym poświęcono Rozdział VIII ustawy zasadniczej. Zamiast tego, jej organizacja i zadania określono w ustawie – Prawo o prokuraturze z 2016 r., która pozwala na stosunkowo łatwe zmiany przez parlamentarną większość.
W odniesieniu do kluczowych reform prokuratury wskazać należy, że w 2010 r. rozdzielono funkcje Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, co miało zwiększyć niezależność instytucji, a ukazało głównie słabość pozycji Prokuratora Generalnego. Z kolei w 2016 r., dokonano ponownego połączenia tych stanowisk, co zdaniem krytyków doprowadziło do instrumentalizacji prokuratury.
Brak konstytucyjnej gwarancji zdecydowanie sprzyja podatności organu na destabilizację. Umożliwia szybkie zmiany ustrojowe, co w konsekwencji podważa niezależność wewnętrzną i zewnętrzną prokuratorów. Regulacja art. 7 Prawa o prokuraturze deklaruje niezależność prokuratora, ale w praktyce jest ona ograniczana przez hierarchiczną strukturę i wpływ Ministra Sprawiedliwości. To upolitycznienie manifestuje się aktualnie w coraz głębszym kryzysie praworządności, gdzie prokuratura stała się bezwolnym narzędziem kontroli nad wymiarem sprawiedliwości.
Problemy wynikające z braku konstytucjonalizacji
Upolitycznienie prokuratury prowadzi do kilku kluczowych problemów. Brak jest jej stabilności. Ustawowe regulacje mogą być zmieniane zwykłą większością sejmową, co prowokuje zakusy obliczone na dostosowanie prokuratury do bieżących potrzeb politycznych opcji rządzącej. Rodzi także zagrożenie dla praworządności. Prokuratura, zamiast stać na straży prawa, zgodnie z art. 2 Prawa o prokuraturze, staje się instrumentem władzy wykonawczej, co narusza art. 10 Konstytucji RP dotyczący trójpodziału władzy. W końcu powoduje negatywne konsekwencje o charakterze międzynarodowym. Naraża prokuraturę na kwestionowanie jej niezależności, jak też obniża zaufanie do całego polskiego systemu prawnego.
Bez konstytucyjnej ochrony, prokuratura pozostaje podatna na ingerencję, która nie tylko nie usprawnia jej bieżącego działania, ale też sprzyja większej koncentracji władzy w ręku opcji rządzącej.
Analiza porównawcza z systemami funkcjonującymi w Europie
W kontekście europejskim, niezależność prokuratury jest standardem rekomendowanym chociażby przez Radę Europy. Również raporty MEDEL podkreślają, że w większości państw europejskich prokuratura cieszy się szeroką autonomią, często zagwarantowaną właśnie konstytucyjnie.
Przykładowo włoska prokuratura jest częścią władzy sądowniczej, z konstytucyjną gwarancją niezależności, co chroni ją przed ingerencją polityczną. We Francji, mimo powiązań z ministerstwem, istnieją mechanizmy konstytucyjne zapewniające autonomię w prowadzeniu śledztw. Hiszpańska konstytucja definiuje natomiast prokuraturę jako organ niezależny, co zapobiega upolitycznieniu.
Badania OECD wskazują, że w Europie Wschodniej i Centralnej brak niezależności prokuratury prowadzi do korupcji, a w efekcie głębokiej erozji demokracji. W Polsce uregulowanie statusu prokuratury w ustawie zasadniczej zapewniłoby więc również zgodność ze standardami o charakterze międzynarodowym.
Argumenty przemawiające za umieszczeniem prokuratury w Konstytucji RP
Zamieszczenie regulacji prawnych odnoszących się wprost do prokuratury w Konstytucji RP jest niezbędne, by zapewnić przedmiotowej instytucji możliwie najsilniejszą, prawną gwarancję przed wpływami politycznymi.
Wzmocniłoby to z pewnością jej ochronę w ramach systemu prawno-ustrojowego. Umieszczenie w Konstytucji, w jednym z istniejących rozdziałów lub jako odrębny rozdział, wymagałoby kwalifikowanej większości do wprowadzania ewentualnych zmian w obszarze jej statusu. Uniemożliwiłoby to pochopne, nieprzemyślane manipulacje polityczne. Nadałoby jej także niekwestionowaną podmiotowość. Zgodność z zasadami konstytucyjnymi wzmocniłaby z kolei trójpodział władzy, oddzielając prokuraturę od egzekutywy. Mogłoby się to jednocześnie przyczynić do zapewnienia jej możliwie największej neutralności. Wreszcie przeciwdziałałoby potencjalnym kryzysom w obszarze szeroko rozumianej praworządności.
Argumenty przeciwne, takie jak przykładowo rzekomy brak takiej potrzeby, wywodzone z stąd, że prokuratura nie jest elementem władzy sądowniczej, są zupełnie pozbawione racji. Praktyka pokazuje, że ustawa zwykła nie wystarcza do zapewnienia ochrony niezależności prokuratury w zakresie funkcjonowania niniejszej instytucji w obszarze szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości.
Podsumowanie
Umieszczenie prokuratury w Konstytucji RP winno stanowić jeden z najważniejszych warunków zachowania demokracji i praworządności w Polsce. Zapewniłoby jej bez wątpienia najsilniejszą ochronę przed upolitycznieniem, stabilizując tym samym system wymiaru sprawiedliwości i dostosowując go do standardów międzynarodowych. Bez takiej zmiany, prokuratura pozostanie podatna na wpływy polityczne, co zagraża fundamentom państwa prawnego.
UZdecydowanie warto podjąć inicjatywę legislacyjną w tym kierunku, by posiadająca długie i znakomite tradycje konstytucyjne Polska mogła stać się wzorem niezależności prokuratorskiej w Europie i na świecie.